17/10/2022
Tóm tắt
Hoạt động lấn biển đã và đang được thực hiện bởi động lực phát triển tại nhiều quốc gia trên thế giới. Bên cạnh việc mang lại những lợi ích to lớn, hoạt động lấn biển nếu không được kiểm soát tốt sẽ gây ra những rủi ro cao về môi trường cũng như gây ra căng thẳng trong nước và khu vực. Do vậy, tính bền vững và bảo vệ tài nguyên, thiên nhiên, môi trường phải được ưu tiên, nghiêm túc thực hiện khi tiến hành hoạt động lấn biển trước khi những nguồn tài nguyên này bị mất đi cho các thế hệ tương lai. Ở quy mô quốc tế,tại nhiều quốc gia, quản lý hoạt động lấn biển được dựa trên nguyên tắc quản lý tổng hợp vùng bờ. Đặc biệt, một số nước đã ban hành luật để quy định chi tiết về quản lý hoạt động lấn biển như Hà Lan đã ban hành Luật Đê, đập và lấn biển từ năm 1904; Ôxtrâylia ban hành Luật cải tạo đất từ năm 1930 hay một số quốc gia khác không ban hành luật riêng nhưng có quy định về lấn biển là một phần trong các luật khác như Nam Phi quy định trong Luật quản lý tổng hợp vùng bờ (sửa đổi)... Thông qua kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới về quản lý các hoạt động lấn biển sẽ là bài học quý cho Việt Nam.
Từ khóa: Lấn biển/Cải tạo đất ven biển, Quản lý các hoạt động lấn biển
Nhận bài: 12/9/2022; Sửa chữa: 15/9/2022; Duyệt đăng: 21/9/2022.
1. Mở đầu
Trong thời gian qua, hoạt động lấn biển diễn ra ở hầu hết các nước trên thế giới nhưng tập trung nhiều ở châu Á, đặc biệt là ở Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất, Nhật Bản và Trung Quốc. Mục đích sử dụng đất lấn biển trên thế giới bao gồm: Mở rộng cảng biển (các bến tàu và kho bãi), các khu công nghiệp (chủ yếu là có các hoạt động liên quan đến cảng), khu đô thị, sân bay (mở rộng đường băng sân bay), nông nghiệp và các khu vực quốc phòng chiến lược. Trên thế giới, hoạt động lấn biển được phân loại theo mục đích mà nó đem lại như hoạt động lấn biển phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng và các hoạt động lấn biển phục vụ mục đích kinh tế, mục đích khác… cụ thể như: (1) Hoạt động lấn biển để xây đê kè chắn sóng, ngăn nước biển, phòng chống xói lở bờ biển; (2) hoạt động lấn biển để xây cảng biển; (3) hoạt động lấn biển để tạo quỹ đất (làm khu đô thị, khu dân cư mới, làm khu nghĩ dưỡng, khách sạn); (4) hoạt động lấn biển để trồng rừng ngập mặn, làm khu nuôi trồng thủy sản; (5) hoạt động lấn biển để tạo bãi tắm; (6) hoạt động lấn biển để phục vụ quốc phòng, an ninh; (7) hoạt động lấn biển để xây đảo nhân tạo và các mục đích khác.
Các hoạt động lấn biển đều có tác động đến kinh tế - xã hội, điều kiện tự nhiên, đa dạng sinh học, các hệ sinh thái (HST) và tác động khác. Các tác động này đã được nghiên cứu và chứng minh tại nhiều quốc gia, ví dụ như các nguy cơ, rủi ro do suy thoái, phá hủy tài nguyên thiên nhiên tại các vùng biển, các rủi ro về môi trường, đặc biệt liên quan đến các vật liệu dùng để lấn biển làm thay đổi tính chất môi trường trầm tích, môi trường nước của khu vực lấn biển, phá hủy các HST, nơi sinh cư vùng ven biển, làm giảm đa dạng sinh học, mất tài nguyên sinh vật, gia tăng ô nhiễm và đặc biệt là gia tăng các thiên tai, các rủi ro về mặt xã hội, đặc biệt đối với cộng đồng cư dân khu vực lấn biển, mất sinh kế và xáo trộn các hoạt động văn hóa - xã hội tại các khu lấn biển. Trước tình trạng các công trình, hoạt động lấn biển gia tăng gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến các HST, môi trường biển, các quốc gia trên thế giới đã đưa ra những quy định nhằm giảm thiểu thực trạng này.
Ở quy mô quốc tế, việc triển khai phương thức quản lý tổng hợp vùng bờ dựa vào HST đã được áp dụng từ những năm 1970, làm nền tảng cho việc điều phối các hoạt động phát triển ở vùng bờ, trong đó có hoạt động lấn biển, đảm bảo đồng thời các mục tiêu kinh tế, xã hội và môi trường. Năm 1994, Tổ chức Nông lương Liên hợp quốc (FAO) đã xuất bản ấn phẩm về “Các khía cạnh thể chế và pháp lý về quản lý tổng hợp vùng bờ trong hệ thống pháp luật quốc gia”. Năm 2006, FAO tiếp tục phát hành ấn phẩm “Luật quản lý tổng hợp vùng bờ”, trong đó, nhấn mạnh việc đổi mới về mặt pháp lý trong quản lý tổng hợp vùng bờ, đặc biệt là các hoạt động làm thay đổi điều kiện tự nhiên của bờ biển như lấn biển và xây dựng các đảo nhân tạo [1]. Theo xu hướng đó, nhiều quốc gia đã ban hành các quy định về quản lý hoạt động lấn biển trong khuôn khổ hệ thống pháp luật về quản lý tổng hợp vùng bờ như Xin-ga-po, In-đô-nê-xia, Trung Quốc, Nam Phi, Xri Lan-ca…
Nhiều nước đã ban hành luật để quy định chi tiết về việc lấn biển như Hà Lan đã ban hành Luật Đê, đập và lấn biển từ năm 1904; Ôxtrâylia ban hành Luật khai hoang từ năm 1930; Nhật Bản ban hành Luật Lấn biển các vùng nước công. Xin-ga-po ban hành Luật Đường bờ (Foreshore Act) năm 1872 quy định về lấn biển và việc sử dụng các vùng đất ngập nước và bãi bồi ven biển; các quốc gia đảo bị tác động lớn bởi biến đổi khí hậu như Tu-va-lu (ban hành Luật Lấn biển và bãi bồi ven biển từ năm 1969 và Bơ-miu-đơ (Bermuda) ban hành Luật Lấn biển từ năm 1964...
Một số quốc gia khác không ban hành luật riêng nhưng có quy định về lấn biển là một phần trong các luật khác như Nam Phi quy định trong Luật quản lý tổng hợp vùng bờ (sửa đổi); In-đô-nê-xia quy định trong Luật Quản lý vùng bờ và các đảo nhỏ (năm 2007, đã được sửa đổi bổ sung năm 2014), Luật Bảo vệ và quản lý môi trường (2009). Trung Quốc quy định trong Luật phân vùng chức năng sử dụng biển, Luật Sử dụng biển và ban hành các văn bản quản lý khác Luật Quản lý sử dụng không gian biển, có hiệu lực năm 2002; Luật Bảo vệ đảo; Luật BVMT biển của Trung Quốc năm 1982 (sửa đổi năm 1999); Luật Quản lý đất đai; Các thông báo, chỉ thị của Hội đồng Nhà nước về tăng cường quản lý biển, quy hoạch biển quốc gia, quy hoạch phòng, chống ô nhiễm biển; ngoài ra, còn có các Luật Nghề cá; Điều lệ bảo vệ nuôi trồng thủy sản; Tiêu chuẩn chất lượng nước cho nghề cá; Luật về an toàn giao thông hàng hải; Luật Khoáng sản; Đề cương công tác lập khu bảo vệ tự nhiên biển; Quy tắc quản lý tầu thuyền nước ngoài; Điều lệ hợp tác, khai thác dầu mỏ biển với bên ngoài; Quy hoạch phát triển biển quốc gia; Đề cương quy hoạch phát triển kinh tế biển toàn quốc... Chính phủ Hồng Kông đã ban hành Sắc lệnh bảo vệ Hải cảng từ năm 1997. Ngoài ra, Mi-an-ma, Bru-nây, Thái Lan,… đều có những quy định, hướng dẫn phục vụ công tác quản lý hoạt động lấn biển và đánh giá tác động của hoạt động lấn biển tới môi trường, HST biển. Nhìn chung, hoạt động lấn biển được quản lý trên cơ sở pháp luật về quản lý tổng hợp vùng bờ và về khai hoang, lấn biển và phát triển đất.
Vì vậy, với các quốc gia ven biển có tài nguyên đất đai khan hiếm, việc lấn biển là một lựa chọn để mở rộng diện tích đất đai, phục vụphát triển kinh tế - xã hội. Các quốc gia này đã áp dụng các biện pháp khác nhau để quản lý hoạt động lấn biển dựa trên tài nguyên quốc gia và tác động môi trường của các dự án. Trong phạm vi nghiên cứu này, nhóm tác giả tập trung nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia như Hà Lan, Trung Quốc, Ả Rập Xê Út, Ôxtrâylia, Nam Phi để rút ra các bài học cho Việt Nam nhằm hoàn thiện chính sách quản lý hoạt động lấn biển tại Việt Nam.
2. Phương pháp nghiên cứu
2.1. Phương pháp kế thừa
Kế thừa các kết quả nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan tới việc nghiên cứu chính sách, hệ thống pháp luật về quản lý hoạt động lấn biển. Các tài liệu này có thể bao gồm các đề án, dự án, đề tài, bài báo khoa học, khoá luận, tài liệu nghiên cứu triển khai, báo cáo khoa học, số liệu thống kê được. Các tài liệu thu thập bảo đảm tính chính xác, hệ thống, đầy đủ, cập nhật, đa dạng và đáng tin cậy.
2.2. Phương pháp rà soát, phân tích, tổng hợp, đánh giá
Rà soát, phân tích, tổng hợp chính sách quản lý hoạt động lấn biển của một số quốc gia trên thế giới và đánh giá, đề xuất, hoàn thiện hệ thống chính sách về quản lý hoạt động lấn biển tại Việt Nam.
3. Kết quả nghiên cứu
3.1. Thực trạng chính sách quản lý hoạt động lấn biển tại một số quốc gia trên thế giới
a) Hà Lan
Hà Lan đã thực hiện các hoạt động cải tạo đất ven biển quy mô lớn với diện tích 5.200 km2 trong 800 năm qua để ngăn ngừa và bảo vệ ngăn lũ lụt và mở rộng đất đai sinh sống. Việc lấn biển hay cải tạo đất ven biển ở Hà Lan có lịch sử bắt đầu từ thế kỷ 14. Phần lớn công việc cải tạo đất hiện đại đã được thực hiện từ năm 1918 với việc xây đập và đê bao nhân tạo ở vịnh Zuiderzee, khu vực Tây Bắc nhằm thoát nước chống lũ và cải tạo đất mở rộng diện tích đất phục vụ nông nghiệp [3]. Hà Lan không thành lập một cơ quan đặc biệt quản lý hoạt động lấn biển mà là một mô hình hoạt động từ trên xuống dưới theo sự hướng dẫn của các cơ quan hàng hải quốc gia, các cơ quan quản lý các ngành công nghiệp khác nhau. Điều này cũng đã dẫn đến việc xuất hiện các vấn đề quản lý đa ngành và đa chức năng liên quan đến biển. Tuy nhiên, Hà Lan đã thành lập một Ủy ban điều phối liên bộ về Biển Bắc ở cấp quốc gia để điều phối các phòng ban và các cơ quan quản lý ở tất cả các cấp, bao gồm đại diện của 6 bộ tạo điều kiện thuận lợi cho việc thúc đẩy sự liên kết giữa các bộ phận khác nhau trong việc lập kế hoạch và quản lý, tạo thành mô hình quản lý phi tập trung không chỉ có thể khắc phục sự xung đột chức năng mà còn giúp cho việc thực hiện chính sách linh hoạt và hiệu quả hơn.
Hơn nữa, Hà Lan cũng đã giành được sự công nhận rộng rãi trên toàn thế giới về phát triển và quản lý tài nguyên biển trong đó đặc biệt chú ý đến lợi ích sinh thái của quản lý hoạt động lấn biển. Điều này có thể cung cấp ý tưởng cho việc quản lý sinh thái trên đất liền và trên biển của Việt Nam. Một mặt, Chính phủ Hà Lan tăng cường đầu tư và sử dụng đất lấn biển, thiết lập bảo hiểm, phúc lợi và các hệ thống liên quan khác để bảo vệ lợi ích kinh tế của các dự án lấn biển. Mặt khác, vào năm 1990, một chương trình “phục hồi bờ biển” đã được đưa ra để khôi phục lại vành đai sinh thái ven biển bằng cách phục hồi bờ biển, nuôi dưỡng quần thể sinh vật, mở rộng lòng sông và đầm lầy. Chương trình cũng nghiên cứu các phương pháp để bắt đầu với công nghệ kỹ thuật môi trường và quản lý tích hợp để giảm thiểu tác động môi trường của hoạt động lấn biển. Ngoài ra, Hà Lan còn có một hệ thống khoa học kỹ thuật đánh giá tác động trước khi xây dựng dự án lấn biển thông qua các mô hình nghiên cứu biến động bờ biển và đánh giá định lượng về trầm tích đáy biển, lũ lụt và thủy triều, đánh giá HST tự nhiên. Sau khi bắt đầu xây dựng, Ban quản lý dự án sẽ tiến hành đánh giá sau dự án để kịp thời xem xét các chỉ số trong quá trình xây dựng dự án lấn biển, cung cấp hỗ trợ kỹ thuật cho việc giám sát và quản lý các dự án lấn biển.
b) Ả Rập Xê Út
Trong khi sự gia tăng đột biến trong việc lấn biển trong thập kỷ qua đã góp phần vào tình trạng căng thẳng giữa các quốc gia vùng Vịnh, tác động của nó có nguy cơ mở rộng khi các quốc gia khác trong khu vực vẫn tiếp tục thực hiện hoạt động lấn biển. Đặc biệt, hoạt động lấn biển xung quanh đảo Qatif và Tarout đã phá hủy sinh cảnh biển và đe dọa sinh kế của ngư dân trong khu vực. Sự suy thoái của ngành khai thác thủy sản do tác động của hoạt động lấn biển ngày càng trầm trọng khi hoạt động này không có dấu hiệu giảm bớt, cũng như đối với các mối đe dọa môi trường khác, bao gồm tăng nhiệt độ nước biển, ô nhiễm và đô thị hóa, tiếp tục gây thêm áp lực lên vùng Vịnh [2].
Trong khi hoạt động lấn biển gây ra mối đe dọa ngày càng tăng ở Vùng Vịnh, nó hiếm khi được thừa nhận, do sự hội tụ của vấn đề với các vấn đề khác bao gồm tư nhân hóa đất đai, tranh chấp biên giới, và suy thoái môi trường rộng hơn. Do đó, các biện pháp để giảm thiểu hành vi này cũng cần giải quyết vô số các lĩnh vực khác chồng chéo lên nhau, để đạt được một giải pháp toàn diện hơn. Những giải pháp này sẽ bao gồm các biện pháp chống tham nhũng và tư nhân hóa đất đai trong nước, cùng với việc tăng cường các giải pháp về môi trường đã có ở Ả Rập Xê Út nhưng hiện đang thiếu giải thích hoặc áp dụng nghiêm ngặt.
Tại Ả Rập Xê Út, Luật liên bang yêu cầu các chủ đầu tư phải nộp báo cáo đánh giá tác động môi trường như một điều kiện tiên quyết để xin giấy phép lấn biển. Cơ quan chịu trách nhiệm về cấp giấy phép có khả năng ngăn chặn các dự án này nếu cho rằng chúng có hại cho môi trường. Tuy nhiên, cho đến nay, điều này đã không được thực hiện đối với các dự án xây dựng. Việc giám sát độc lập đặc biệt khó khăn để được thực hiện, do thực tế là các dự án lấn biển được thực hiện bởi Tập đoàn Nakheel, một tập đoàn lớn về bất động sản thuộc sở hữu của Chính phủ.
Có thể thấy, bất kỳ biện pháp nào nhằm mục tiêu lấn biển đều không thể đạt được nếu không có cố gắng định hình lại các chiến lược phát triển của các quốc gia tham gia vào hoạt động này, ưu tiên tăng trưởng ngắn hạn trước sự bền vững về môi trường trong dài hạn. Ở cấp độ này, tính bền vững và bảo vệ tài nguyên thiên nhiên phải được ưu tiên nghiêm túc trong quy hoạch và phát triển đô thị trước khi những nguồn tài nguyên này bị mất đi cho các thế hệ tương lai. Cơ quan quản lý quy hoạch cũng phải tính đến tác động của hoạt động lấn biển đối với các vấn đề trong nước cũng như đối với các các quốc gia khác trong khu vực, những bên có chung lợi ích trong việc duy trì và tính bền vững của môi trường biển.
c) Nam Phi
Tại Nam Phi, Luật quản lý tổng hợp vùng bờ (sửa đổi) [7] đã quy định việc quản lý hoạt động lấn biển nhằm cải thiện quyền tiếp cận của người dân với biển, bảo vệ các HST nhạy cảm của vùng bờ, bảo đảm chức năng tự nhiên của các quá trình động lực vùng bờ, bảo vệ tính mạng, tài sản và các hoạt động kinh tế trước các rủi ro phát sinh do các quá trình động lực vùng bờ gây ra (bao gồm các các rủi ro do mực nước biển dâng). Luật cũng quy định quản lý các hoạt động lấn biển phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng và các hoạt động lấn biển phục vụ mục đích kinh tế, mục đích khác. Nhìn chung, quản lý tổng hợp vùng ven biển (ICM) [6] thúc đẩy việc sử dụng thông tin khoa học có thể bảo vệ được kết hợp với các nguyên tắc quản trị hợp tác nhằm đạt được sự phát triển bền vững vùng ven biển.
Quản lý tổng hợp vùng ven biển ở Nam Phi đã trải qua một số thay đổi mô hình hoặc các giai đoạn khác nhau kể từ những năm 1970, mỗi mô hình có các cách tiếp cận chính sách và thực tiễn quản lý khác nhau. Sự “phát triển” này của ICM đã đạt đến đỉnh cao trong một công cụ pháp lý hoặc Đạo luật của Nghị viện công nhận các tương tác sinh thái, xã hội và kinh tế trong khu vực vùng bờ. Lý do cho việc xây dựng một Đạo luật đề cập cụ thể đến quản lý tổng hợp vùng ven biển trước đây đã được nêu trong Sách xanh về Chính sách ven biển cũng như Sách trắng về Phát triển bền vững vùng ven biển Nam Phi.
Năm 2018, trên cơ sở luật này, Bộ Môi trường đã ban hành quy định rõ về việc đánh giá, chấp thuận các dự án lấn biển. Ủy ban Danh mục Quốc hội về Các vấn đề Môi trường đã xác định việc cải tạo đất từ biển, là quá trình tạo ra đất mới từ biển, do đó bổ sung vào lãnh thổ Nam Phi, là một hoạt động quan trọng có khả năng bị lạm dụng. Do đó, cần có các điều khoản dành riêng trong Đạo luật ICM sửa đổi cũng như các quy định để xây dựng quy trình được nêu trong các điều khoản đó và để đảm bảo rằng đất khai hoang là lợi ích quốc gia của người dân Nam Phi [7].
Một số vấn đề như tư nhân hóa các khu vực đất lấn biển hoặc kinh doanh các phần đất này được không gây khó khăn cho việc theo dõi và giám sát trong Đạo luật. Hơn nữa, quy trình cũ trong Đạo luật chính yêu cầu sử dụng nhiều luật, cũng như đất lấn biển trước đây được xử lý như đất nhà nước mà không có cơ cấu phí liên quan đến thị trường, dẫn đến đất lấn biển bị bán với giá cực kỳ rẻ. Cuối cùng, các cơ quan nhà nước không tuân theo một quy trình tiêu chuẩn hóa chưa được đánh giá đầy đủ về tính bền vững của môi trường cũng như lợi ích công cộng.
Việc thông qua các quy định mới sẽ đảm bảo rằng tất cả các hoạt động lấn biển tiềm năng trên bờ biển Nam Phi sẽ phải tuân theo một quy trình ủy quyền phù hợp và hiệu quả. Điều này sẽ vì lợi ích quốc gia, mang lại lợi ích cho cộng đồng và nhà nước, đồng thời phù hợp với các nguyên tắc phát triển bền vững, không được bán hoặc có những thay đổi về cách sử dụng đi lệch khỏi mục đích chính của nó.
d) Ôxtrâylia
Tại Ôxtrâylia, việc ban hành các quy định kỹ thuật liên quan đến lấn biển là một phần quan trọng phục vụ công tác quản lý hoạt động lấn biển, nhằm tránh hoặc giảm thiểu các tác động xấu có thể xảy ra của các công trình khai hoang, lấn biển. Trong đó, một số vấn đề đặc biệt được quan tâm như:
a) Hướng dẫn đánh giá tác động môi trường
Các báo cáo đánh giá tác động môi trường của các dự án lấn biển được xây dựng rất công phu, đánh giá chi tiết các tác động đến môi trường trong từng giai đoạn. Báo cáo đánh giá tác động môi trường của dự án Khu nghỉ dưỡng Schute Harbour Marina Resort (Ôxtrâylia) dài tới 1.568 trang. Những nội dung được nêu trong Báo cáo đánh giá tác động môi trường của dự án đòi hỏi tính tổng quan, từ (i) thông tin chung về dự án, quy trình đánh giá, đánh giá nhanh; (ii) tổng quan khu vực trước khi thực hiện dự án; (iii) khái quát về quá trình thực hiện, thi công của dự án; (iv) dự báo tác động môi trường; (v) các biện pháp giảm thiểu; (vi) chương trình quản lý và giám sát [3].
b) Hướng dẫn cải tạo đất ven biển [5]
Mục tiêu của hướng dẫn là giảm thiểu tác động của việc cải tạo đất đối với môi trường sống ven biển và chất lượng nước ven biển. Các vấn đề môi trường chính liên quan đến đất lấn biển ở các khu vực ven biển bao gồm mất môi trường sống tự nhiên và giảm tiềm năng đa dạng sinh học, xói lở bờ biển và ô nhiễm môi trường biển đặc biệt là từ đất phèn, sụt lún. Bờ biển phía Bắc có nhiều khu vực cửa sông có rừng ngập mặn bao quanh và vùng ngập nước ngọt. Lợi ích mà rừng ngập mặn đem lại bao gồm: Duy trì ngành công nghiệp đánh bắt thủy sản, giải trí và thương mại, là bãi ươm nuôi cho nhiều loại tôm, cá, thủy hải sản và các loài động vật trên cạn; Bảo vệ bờ biển và duy trì chất lượng nước thông qua vai trò ổn định trầm tích, lọc nước và chống xói lở bờ biển; Cung cấp một loạt các hoạt động giải trí như chèo thuyền, câu cá, ngắm chim, động vật hoang dã; Cung cấp môi trường cho nghiên cứu khoa học về HST rừng ngập mặn.
Ở các khu vực khác của Ôxtrâylia, tác động của sự gia tăng dân số đã có một tác động xấu đáng kể ảnh hưởng đến vùng ven biển, Lãnh thổ phía Bắc với phần lớn vùng ven biển ở trạng thái tự nhiên của nó. Điều này tạo cơ hội để học hỏi kinh nghiệm và lập kế hoạch phát triển trong tương lai để giảm thiểu tác động đến vùng ven biển tự nhiên môi trường cung cấp cho sự gia tăng dân số dự kiến và nhu cầu liên quan để phát triển ven biển. Đây là những giải pháp quan trọng nhằm thực hiện có hiệu quả các biện pháp lấn biển và giảm thiểu tác động xấu đến môi trường.
đ) Trung Quốc
Trung Quốc là một trong những nước tại châu Á có hoạt động lấn biển phát triển mạnh, do đó, đòi hỏi hệ thống chính sách pháp luật, những quy định về lấn biển phải phát triển song song và từng bước hoàn thiện. Trung Quốc cũng đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật, chính sách, quy định liên quan đến hoạt động lấn biển. Gần đây, cơ quan quản lý biển của Trung Quốc đã xây dựng và ban hành các quy định nhằm thắt chặt việc quản lý hoạt động lấn biển trên nguyên tắc bảo đảm phù hợp với pháp luật sử dụng các vùng biển và quy hoạch không gian biển (sơ đồ phân vùng chức năng các khu vực biển theo cách gọi của Trung Quốc). Năm 2018, Cục Hải dương nhà nước Trung Quốc đã đưa ra quy định dừng toàn bộ các dự án lấn biển với mục đích kinh doanh, trừ các dự án có tầm quan trọng quốc gia, phục vụ lợi ích công cộng, an ninh, quốc phòng. Quy định cũng bãi bỏ thẩm quyền của chính quyền địa phương trong quản lý hoạt động lấn biển nhằm kiểm soát chặt chẽ nhất từ trước đến nay đối với hoạt động này. Trên cơ sở kết quả thanh tra năm 2017 của Cục Hải dương Nhà nước Trung Quốc về các vi phạm và tác động tại 11 tỉnh ven biển của Trung Quốc, một số tỉnh, thành phố của Trung Quốc đã quyết định cấm triển khai các dự án lấn biển.
Tại Trung Quốc, các hoạt động lấn biển bắt buộc phải được đưa vào quản lý kế hoạch lấn biển, chỉ tiêu kế hoạch lấn biển phải được thực hiện quản lý theo chỉ định, không được tự ý điều chỉnh. Năm 2011, Ủy ban Phát triển và cải cách quốc gia và Cục Hải dương quốc gia Trung Quốc phối hợp ban hành “Biện pháp quản lý Kế hoạch lấn biển”, đây là quy định mang tính chuyên môn nhằm nâng cao tính khoa học, tính quy phạm của việc quản lý kế hoạch lấn biển, căn cứ vào các văn kiện pháp luật và chính sách và các biện pháp đã được quy định liên quan như: “Luật quản lý sử dụng khu vực biển nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa” và “Thông báo tăng cường quản lý kế hoạch, quy hoạch lấn biển của Ủy ban Phát triển và cải cách quốc gia và Cục Hải dương quốc gia”. Biện pháp quản lý này áp dụng với các công tác biên soạn, ban hành quyết định, thực thi, kiểm tra giám sát.
Trong đó, kế hoạch lấn biển được thực hiện ban hành thống nhất, quản lý phân cấp, Ủy ban Phát triển và cải cách quốc gia và Cục Hải dương quốc gia chịu trách nhiệm quản lý và ban hành kế hoạch lấn biển toàn quốc. Với các tỉnh duyên hải (khu tự trị, các thành phố trực thuộc Trung ương), Bộ phận phát triển và cải cách và Bộ phận chủ quản hành chính hải dương chịu trách nhiệm quản lý kế hoạch lấn biển và biên soạn kiến nghị chỉ tiêu kế hoạch lấn biển theo khu vực hành chính đã phân cấp.
Liên quan đến vấn đề đánh giá tác động môi trường, tại Trung Quốc đã cụ thể những quy định này bằng việc ban hành các quy định mang tính kỹ thuật, hướng dẫn khuyến khích áp dụng với những nội dung chi tiết, cụ thể đối với các lĩnh vực như: Đất đai ven biển, rừng ngập mặn và HST bãi triều, vùng đất ngập nước ven biển, chất lượng nước biển ven bờ… Trung Quốc cũng là nước ban hành quy định quản lý hoạt động san lấp, tạo không gian cho phát triển kinh tế - xã hội, trong đó bao gồm cả hoạt động lấn biển.
3.2 Bài học kinh nghiệm từ các quốc gia trên thế giới và đề xuất hoàn thiện chính sách quản lý hoạt động lấn biển tại Việt Nam
a) Bài học kinh nghiệm từ các quốc gia trên thế giới về chính sách quản lý hoạt động lấn biển
Thông qua chính sách quản lý các hoạt động lấn biển tại các quốc gia tên thế giới có thể thấy:
(1) Quy mô và tốc độ lấn biển tỉ lệ thuận với tốc độ phát triển kinh tế: Nhu cầu về diện tích đất thúc đẩy quá trình lấn biển. Điểm lại lịch sử các hoạt động lấn biển ở các nước lớn, có thể thấy rằng nhu cầu về đất đai quyết định mức độ lấn biển và tốc độ lấn biển phụ thuộc vào công nghệ sẵn có và tính cấp thiết của nhu cầu. Mức độ của nhu cầu, các công nghệ sẵn có và mức độ cấp thiết của các nhu cầu lần lượt phản ánh trực tiếp hoặc gián tiếp đến tốc độ tăng trưởng kinh tế. Trong từng thời kỳ cụ thể, việc lấn biển biển trở thành cách hiệu quả nhất để mở rộng không gian phát triển ở các nước có tốc độ phát triển kinh tế nhanh nhưng diện tích đất hạn chế và mức năng suất không thể cải thiện trong ngắn hạn. Do đó, ở các nước có tốc độ tăng trưởng kinh tế và dân số tăng nhanh, các hoạt động lấn biển diễn ra rộng rãi và nhanh chóng, ngược lại khi tốc độ tăng trưởng kinh tế và dân số chậm lại thì mức độ và tốc độ lấn biển cũng giảm [8].
(2) Việc sử dụng đất lấn biển phản ánh trình độ phát triển kinh tế - xã hội tổng thể: Việc xem xét lịch sử có thể chỉ ra mối quan hệ giữa trình độ phát triển và các mục đích sử dụng chính của đất lấn biển. Trong thời kỳ đầu phát triển, đất đai chủ yếu được sử dụng để sản xuất nông nghiệp. Sau khi bắt đầu công nghiệp hóa, hầu hết đất đai được sử dụng cho các ngành công nghiệp ven biển và xây dựng cảng. Trong quá trình hiện đại hóa, các hoạt động lấn biển tập trung vào việc tăng diện tích mặt nước và phục vụ các chức năng cảnh quan và sinh thái. Các nước đang phát triển trên toàn thế giới hầu hết đang ở giai đoạn tạo đất để tạo không gian phát triển cho nông nghiệp và công nghiệp. Ở các nước phát triển, việc BVMT sinh thái và cảnh quan được chú trọng hơn, đất lấn biển chủ yếu được sử dụng để tăng diện tích mặt nước.
b) Đề xuất hoàn thiện chính sách quản lý hoạt động lấn biển tại Việt Nam
Các quy định về quản lý hoạt động lấn biển góp phần giúp các nước đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, đồng thời vẫn cải thiện được quyền tiếp cận của người dân với biển, bảo vệ các HST nhạy cảm của vùng bờ, bảo đảm chức năng tự nhiên của các quá trình động lực vùng bờ, bảo vệ tính mạng, tài sản và các hoạt động kinh tế trước các rủi ro phát sinh do các quá trình động lực vùng bờ gây ra (bao gồm các các rủi ro do mực nước biển dâng). Giải quyết các vấn đề này cần phải xuất phát từ thực tiễn của mỗi quốc gia và mỗi quốc gia có quy định khác nhau. Trên cơ sở đó, nghiên cứu đề xuất một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam như sau:
Thứ nhất, Chính phủ cần quản lý tổng hợp và thống nhất hoạt động lấn biển, giao một cơ quan đầu mối giúp Chính phủ quản lý nhà nước đối với hoạt động này. Đồng thời giúp quản lý hoạt động lấn biển một cách hài hòa giữa các ngành, các cấp đồng thời được xem xét một cách tổng thể để bảo đảm phát triển kinh tế - xã hội, BVMT, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên nguyên tắc quản lý tổng hợp tài nguyên biển và hải đảo dựa trên tiếp cận HST nhằm phát triển bền vững.
Thứ hai, các khu vực có thể lấn biển cần được cụ thể từ khâu quy hoạch cấp quốc gia, cấp ngành, địa phương có liên quan. Vị trí lấn biển có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong việc hình thành, thực hiện thành công các dự án có hoạt động lấn biển ở nhiều địa phương thông qua các dự án lấn biển, xây dựng các khu đô thị lấn biển. Việc điều tra, đánh giá, xác định vị trí lấn biển cần được tiến hành nghiêm túc, khoa học, dựa trên mục đích sử dụng quỹ đất, công trình sau khi lấn biển, phân tích, đánh giá được lợi ích của phương án lựa chọn; đảm bảo sự hài hòa lợi ích giữa các bên liên quan; phát triển bền vững kinh tế xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh và thích ứng biến đổi khí hậu. Đề xuất ban hành các hướng dẫn kỹ thuật chi tiết cho việc xác định vị trí lấn biển, đánh giá tác động môi trường…
Thứ ba, tăng cường công tác giám sát hoạt động lấn biển. Kết hợp chế độ thông tin, báo cáo, thanh kiểm tra, kiểm soát hoạt động lấn biển. Áp dụng công nghệ hiện đại vào giám sát hoạt động lấn biển đạt hiệu quả cao như sử dụng các phương tiện giám sát viễn thám ảnh vệ tinh, giám sát viễn thám máy bay không người lái, giám sát hiện trường và giám sát từ xa. Đối với giám sát truyền thống bằng hệ thống thông tin, dữ liệu báo định kỳ và đột suất, cần xây dựng chi tiết các thông tin cần cung cấp đối với các giám sát về biển (trước khi lấn biển) và giám sát/báo cáo về đất đai (đất hình thành sau lấn biển), công trình... Bộ dữ liệu báo cáo là tiền đề cho những phân tích hiện trạng, đề suất giải pháp và kiểm soát các hoạt động, định hướng cho quy hoạch tổng thể quốc gia, ngành và địa phương.
4. Kết luận
Quản lý hoạt động lấn biển là vấn đề đang đặt ra đối với việc thực hiện được những mục tiêu về phát triển bền vững kinh tế biển. Tại nhiều quốc gia, quản lý hoạt động lấn biển được chú trọng, phát triển vượt bậc, áp dụng công nghệ cao trong quản lý, giám sát, tạo ra những thành quả đáng kể trong công tác quản lý nhà nước, phát triển kinh tế biển xanh, bền vững, làm bài học kinh nghiệm và đề xuất các giải pháp phù hợp với tình hình thực tế tại Việt Nam.
Nguyễn Thục Anh, Trần Thị Liên, Vũ Hồng Hà, Bùi Thị Thủy, Hoàng Trưởng
Viện Nghiên cứu Biển và hải đảo
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số Chuyên đề Tiếng việt III/2022)
|
MANAGEMENT OF SEA RECLAMATION BY COUNTRIES AROUND THE WORLD AND RECOMMENDATIONS FOR VIETNAM Tran Thi Lien, Nguyen Thuc Anh, Vu Hong Ha, Bui Thi Thuy, Hoang Truong Viet Nam Institute of Seas and Islands Abstract: Reclamation activities have been and continue to be carried out in many countries around the world as a result of development drivers. Aside from the obvious benefits, poorly managed sea reclamation activities pose significant environmental risks and increase tensions in the country and region. As a result, when conducting reclamation, the sustainability and protection of natural resources must be given serious consideration before these resources are lost to future generations. The management of sea reclamation activities is based on the principle of integrated coastal zone management, which is common in many countries around the world. However, many countries have enacted laws to regulate in detail the management of sea reclamation activities, such as the Netherlands, which has enacted the Law on Dikes, Dams, and Reclamation since 1904; Australia, which enacted the Land Reclamation Law in 1930; and some other countries, which do not enact their own laws but have reclamation regulations as part of other laws, such as South Africa, which is provided in the Integrated Coastal Management Law (amended). It will be a valuable lesson for Vietnam to learn from the experiences of the Netherlands, South Africa, Saudi Arabia, Australia and China in managing sea reclamation activities. Keywords: Sea reclamation, management of sea reclamation activities. |
Tài liệu tham khảo
Abai-Diba, Bahman, “Legal Regime of the Artificial Islands in the Persian Gulf”, Soochow Law Journal 6 (2009), pp. 2220-300.
Al-Barakati, Saud, “Land Reclamation Threatens Livelihood of Qatif Fisherman”, Saudi Gazette, 28 April 2011.
Cardno (Qld) Pty Ltd, Shute Harbour Marina resort Environmental Impact Statement - Executive summary, 2008.
Carol Hand (2014). Amazing Feats of Environmental Engineering. ABDO. pp. 71–72. ISBN 978-1-62968-529-8.
EPA Northern Territory, Environmental Guidelines for Reclamation in Coastal Areas, 2006.
Integrated Coastal Management Amendment Act, Act No.36 of 2014, Republic of South Africa (2014).
Reclamation of land from coastal waters regulations, Department of Environmetal Affairs, (2018).
Anning Suo, Yonghai Yu, Research on Management Technology of Sea Area Reclamation, World Scientific Publishing Co. Pte. Ltd, 2022.
