17/07/2023
Tóm tắt
Khái niệm về công viên địa chất (CVĐC) lần đầu tiên được giới thiệu tại Hội nghị Digne (Cộng hòa Pháp) năm 1991 như một phương thức để bảo vệ, phát huy các giá trị di sản địa chất (DSĐC) và phát triển bền vững địa phương. Đặc biệt, ngày 17/11/2015, phiên họp toàn thể Đại hội đồng UNESCO tại Paris ( từ ngày 3 - 18/11/2015) đã thông qua Nghị quyết mới về Chương trình Khoa học Địa chất Quốc tế và CVĐC; Hợp pháp hóa vị thế của CVĐC trong hệ thống của UNESCO: “CVĐC Toàn cầu UNESCO” (UNESCO Global Geopark). Điều này đã nâng cao vị thế, vai trò, tầm quan trọng của CVĐC nói chung và các giá trị DSĐC nói riêng một cách tổng thể, toàn diện hơn. Ở Việt Nam, những bước đi đầu tiên hướng đến việc điều tra nghiên cứu DSĐC, hình thành CVĐC cũng được các nhà khoa học khởi động từ cuối thập kỷ 90 của thế kỷ 20 đến nay. Đánh dấu một bước phát triển mới, trong đó vấn đề khai thác nguồn tài nguyên địa chất theo hướng bảo tồn các DSĐC và BVMT được đặc biệt chú trọng. Để quản lý, khai thác sử dụng bền vững và đặc biệt là bảo vệ các DSĐC, cần luật hóa các quy định liên quan đến DSĐC. Bài viết này sẽ tổng hợp các văn bản pháp lý, đánh giá hiện trạng công tác điều tra, đánh giá, quản lý DSĐC và CVĐC ở Việt Nam, chủ yếu từ góc độ cơ sở pháp lý (luật và các văn bản dưới luật), từ đó đề xuất, nhận định các vấn đề cần lưu ý sửa đổi, bổ sung, hoặc xây dựng các quy định liên quan đến quản lý nhà nước đối với DSĐC, CVĐC.
Từ khóa: DSĐC, CVĐC, quản lý, khai thác, sử dụng bền vững, Luật, Thông tư, Nghị định.
Ngày nhận bài: 31/5/2023. Ngày sửa chữa: 19/6/2023. Ngày duyệt đăng: 23/6/2023.
Evaluating the effectiveness and suitability of the technical regulations system governing the exploration and assessment of geoheritage and geoparks in Vietnam
Abstract
The concept of Geopark was first introduced at the Digne Conference (France) in 1991 as a means to protect and promote Geoheritage values and develop localities sustainably. Particularly on November 17, 2015, the UNESCO General Conference in Paris (November 3-18, 2015) approved a new resolution on the International Geoscience and Geopark Program (IGGP) and legalized Geopark's position in the UNESCO system as "UNESCO Global Geopark". This enhanced the position, role, and importance of geoparks in general and geoheritage values in particular in a more comprehensive and holistic manner. In Vietnam, the first steps towards the investigation and study in geoheritage and formation of geoparks have also been initiated by scientists since the late 90s of the 20th century. A new development step has been marked in which the exploitation of geological resources in the direction of geoheritage preservation and environmental protection is paid special attention. To manage, exploit, and use sustainably, and especially to protect geoheritage, geoheritage-related regulations should be legalized. This paper summarizes legal documents, assesses the current status of investigation, assessment, and management of Geoheritage and Geoparks in Vietnam mainly from the legal perspective (law and by-law documents), thereby proposing issues that need amendment and supplement or developing new regulations related to state management of geoheritage and geoparks.
Keywords: Geoheritage, geopark, management, exploitation, sustainable use, law, circular, decree.
JEL Classifications: Q57, Q51, R58.
Mở đầu
Khái niệm về CVĐC lần đầu tiên được giới thiệu tại Hội nghị Digne (Cộng hòa Pháp) năm 1991 như một phương thức để bảo vệ, phát huy các giá trị DSĐC và phát triển bền vững địa phương [14]. Đặc biệt, ngày 17/11/2015, phiên họp toàn thể Đại hội đồng UNESCO tại Paris ( từ ngày 3 - 18/11/2015) đã thông qua Nghị quyết mới về Chương trình Khoa học Địa chất Quốc tế và CVĐC và hợp pháp hóa vị thế của CVĐC trong hệ thống của UNESCO: “CVĐC Toàn cầu UNESCO (UNESCO GLOBAL GEOPAKR)”. Điều này đã nâng cao vị thế, vai trò, tầm quan trọng của CVĐC nói chung và các giá trị DSĐC nói riêng một cách tổng thể, toàn diện hơn. Phân tích, đánh giá sơ bộ về hiện trạng công tác điều tra, đánh giá DSĐC, phát triển và quản lý CVĐC ở Việt Nam có thể thấy rằng, tài nguyên DSĐC trong khoảng 10 năm trở lại đây đã bước đầu được quan tâm bảo tồn và phát huy giá trị. Bằng chứng là Tiểu ban chuyên môn về CVĐC Toàn cầu ở Việt Nam đã được thành lập và có 3 CVĐC được công nhận là CVĐC Toàn cầu UNESCO. Mạng lưới CVĐC Việt Nam đã được hình thành và hoạt động tích cực. Tuy nhiên, số tài nguyên DSĐC mới được đưa vào bảo vệ và phát huy giá trị còn khiêm tốn, chủ yếu trong diện tích các CVĐC. Việt Nam hiện nay chưa có quy định pháp lý chung về quản lý DSĐC và CVĐC. Các văn bản quản lý chủ yếu do UBND các tỉnh có CVĐC ban hành. Ở cơ sở pháp lý mức cao nhất (Luật Di sản Văn hóa), DSĐC và CVĐC mặc dù chưa được gọi đúng tên, nhưng đã được công nhận, tạo tiền đề cho việc phát triển tiếp và hiện thực hóa các ý tưởng về CVĐC và DLĐC (Geotourism) ở Việt Nam. Tuy nhiên, những quy định, hướng dẫn chi tiết, cụ thể hơn và trực tiếp liên quan đến DSĐC, CVĐC lại chưa có. Bài viết này sẽ tổng hợp các văn bản pháp lý, đánh giá hiện trạng công tác điều tra, đánh giá, quản lý DSĐC và CVĐC ở Việt Nam, chủ yếu từ góc độ cơ sở pháp lý (luật và các văn bản dưới luật), từ đó đề xuất, nhận định các vấn đề cần lưu ý sửa đổi, bổ sung, hoặc xây dựng các quy định liên quan đến quản lý nhà nước đối với DSĐC, CVĐC.
1. Phương pháp nghiên cứu, kỹ thuật sử dụng
Thu thập tổng hợp các văn bản luật, nghị định và thông tư liên quan đến lĩnh vực nghiên cứu;
Phân tích, đánh giá hiện trạng đánh giá mức độ đầy đủ của đối tượng nghiên cứu trong một số đạo luật hiện hành để làm cơ sở đề xuất bổ sung, hoàn thiện một số văn bản luật liên quan đến lĩnh vực nghiên cứu.
Trong Luật Khoáng sản, không trực tiếp đề cập đến DSĐC và CVĐC, nhưng trong khoản 8, Điều 2 của Nghị định số 158/2016/NĐ-CP ngày 29/11/2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số Điều của Luật Khoáng sản đã quy định: “DSĐC là một phần tài nguyên địa chất có giá trị nổi bật về khoa học, giáo dục, thẩm mỹ và kinh tế”. Văn bản quy phạm pháp luật đưa ra khái niệm và phân loại rõ ràng nhất đối với DSĐC, CVĐC là Thông tư số 50/2017/TT-BTNMT ngày 30/11/2017 của Bộ TN&MT quy định nội dung công tác điều tra, đánh giá DSĐC, CVĐC. Theo đó, tại Điều 3 của Thông tư quy định: “Tài nguyên địa chất là các dạng vật chất hình thành do quá trình địa chất, tồn tại trong hoặc trên lớp vỏ Trái đất mà con người có thể khai thác, sử dụng. DSĐC là một phần tài nguyên địa chất có giá trị nổi bật về khoa học, giáo dục, thẩm mỹ và kinh tế. CVĐC là một vùng có giới hạn xác định, chứa đựng các DSĐC, có giá trị quan trọng về khoa học địa chất, độc đáo về văn hóa, sinh thái và khảo cổ học; có kích thước phù hợp để thực hiện các chức năng quản lý, bảo tồn, nghiên cứu và phát triển bền vững kinh tế - xã hội, BVMT. Phân loại cũng đã được ghi trong Điều 4 của Thông tư, trong đó có 10 loại DSĐC và 8 kiểu CVĐC [10,11].
Tại điểm c, khoản 2, Điều 20 đã quy định một trong số các tiêu chí để xét công nhận di sản thiên nhiên (DSTN) là “có đặc điểm nổi bật, độc đáo về địa chất, địa mạo, hoặc chứa đựng dấu tích vật chất về các giai đoạn phát triển của Trái đất”. Theo quy định này, DSĐC thuộc về DSTN [7].
Ngày 29/6/2001, Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam khóa X, kỳ họp thứ 9 đã thông qua Luật Di sản Văn hóa số 28/2001/QH10 [1]. Tiếp đó, ngày 18/6/2009 Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ 5 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Di sản Văn hóa số 32/2009/QH12 (dưới đây, cả hai bộ luật kể trên gọi chung là Luật Di sản Văn hóa).
Tại khoản 5, Điều 4 của Luật này, quy định đã nêu rõ: Danh lam thắng cảnh là cảnh quan thiên nhiên, hoặc địa điểm có sự kết hợp giữa cảnh quan thiên nhiên với công trình kiến trúc có giá trị lịch sử, thẩm mỹ, khoa học. Khoản 2, Điều 28, Mục 1, Chương IV của Luật Di sản Văn hóa quy định, danh lam thắng cảnh phải có một trong các tiêu chí sau đây: (a) Cảnh quan thiên nhiên, hoặc địa điểm có sự kết hợp giữa cảnh quan thiên nhiên với công trình kiến trúc có giá trị thẩm mỹ tiêu biểu; (b) Khu vực thiên nhiên có giá trị khoa học về địa chất, địa mạo, địa lý, đa dạng sinh học, hệ sinh thái đặc thù, hoặc khu vực thiên nhiên chứa đựng những dấu tích vật chất về các giai đoạn phát triển của Trái đất.
Điều 29, Mục 1, Chương IV của Luật Di sản Văn hóa quy định: Căn cứ vào giá trị lịch sử, văn hóa, khoa học, di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh (sau đây gọi là di tích) được chia thành: (1) Di tích cấp tỉnh là di tích có giá trị tiêu biểu của địa phương; (2) Di tích quốc gia là di tích có giá trị tiêu biểu của quốc gia và (3) Di tích quốc gia đặc biệt là di tích có giá trị đặc biệt tiêu biểu của quốc gia [4].
Từ các định nghĩa, khái niệm đối với thuật ngữ DSĐC, CVĐC DSTN, danh lam thắng cảnh như trên, ta thấy một số vấn đề sau:
- DSĐC là DSTN, do thiên nhiên tạo ra, trừ trường hợp Di sản kinh tế địa chất là loại di sản địa chất đã có tác động của con người. Tuy nhiên, với quy định tại điểm c, khoản 2, Điều 20 của Luật BVMT 2020, DSĐC là một trong số DSTN, bởi vì DSĐC, CVĐC trong một số trường hợp có thể là toàn bộ, hoặc là một phần của Danh lam thắng cảnh.
Tại Luật này không quy định về thuật ngữ DSĐC và CVĐC, nhưng có quy định về xây dựng cơ sở dữ liệu tài nguyên, môi trường biển và hải đảo. Theo đó, tại điểm d, khoản 1, Điều 68 quy định “Dữ liệu về hệ sinh thái biển; đa dạng sinh học và nguồn lợi thủy sản biển; tài nguyên vị thế biển và kỳ quan sinh thái biển” thuộc về Dữ liệu tài nguyên, môi trường biển và hải đảo. Thuật ngữ “tài nguyên vị thế” đã được sử dụng khá lâu trong các văn bản hành chính và văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam, song chưa được giải thích nội hàm tại các văn bản này [8].
Lần đầu tiên, thuật ngữ này được sử dụng tại Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 47/2006/QĐ-TTg ngày 1/3/2006 về việc phê duyệt "Đề án tổng thể về điều tra cơ bản và quản lý tài nguyên - môi trường biển đến năm 2010, tầm nhìn đến năm 2020". Tại Quyết định này, Dự án Điều tra cơ bản và đánh giá tài nguyên vị thế, kỳ quan sinh thái, địa chất vùng biển và các đảo Việt Nam đã được thực hiện. Trần Đức Thạnh và nnk (2011) khi thực hiện Dự án nêu trên đã định nghĩa: “Tài nguyên vị thế là những lợi ích có được từ vị trí địa lý và các thuộc tính về cấu trúc, hình thể sơn văn và cảnh quan, sinh thái của một khu vực, có giá trị sử dụng cho các mục đích phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh, quốc phòng và chủ quyền quốc gia”.
Tại Luật này, thuật ngữ “tài nguyên du lịch (TNDL)” được định nghĩa tại khoản 4, Điều 3 như sau: “TNDL là cảnh quan thiên nhiên, yếu tố tự nhiên và các giá trị văn hóa làm cơ sở để hình thành sản phẩm du lịch, khu du lịch, điểm du lịch, nhằm đáp ứng nhu cầu du lịch. TNDL bao gồm TNDL tự nhiên và TNDL văn hóa”. Tại khoản 1, Điều 15 của Luật quy định về TNDL tự nhiên, theo đó, “TNDL tự nhiên bao gồm cảnh quan thiên nhiên, các yếu tố địa chất, địa mạo, khí hậu, thủy văn, hệ sinh thái và các yếu tố tự nhiên khác có thể được sử dụng cho mục đích du lịch”[5].
Như vậy, với khái niệm này, trong các điều kiện thích hợp, DSĐC, CVĐC cũng có thể trở thành TNDL.
Tóm lại, từ các thuật ngữ và khái niệm được quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam đang có hiệu lực, DSĐC sẽ là đối tượng chịu tác động quản lý chính của 3 Luật: Luật Khoáng sản, Luật BVMT, Luật Di sản Văn hóa. Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo khi chúng nằm trong các vùng biển Việt Nam và Luật Du lịch khi chúng là TNDL. Ngoài ra, còn có một số luật khác có liên quan sẽ được xem xét ở phần sau.
Điều 53, Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 đã quy định: Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.
Điều 5, Luật Di sản Văn hóa đã quy định: Nhà nước thống nhất quản lý di sản văn hoá thuộc sở hữu toàn dân. Khoản 1, Điều 5 của Nghị định Chính phủ số 86/2005/NĐ-CP về Quản lý và bảo vệ di sản văn hóa dưới nước ngày 8/7/2005 cũng quy định: “Nhà nước thống nhất quản lý di sản văn hóa dưới nước thuộc sở hữu toàn dân”.
Căn cứ các quy định nêu trên, DSĐC là một trong số các tài nguyên địa chất, thuộc về tài nguyên thiên nhiên nên chúng thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.
Như vậy, xét ở khía cạnh thuật ngữ, DSĐC chưa được coi là đối tượng điều tra trong Quy hoạch điều tra cơ bản địa chất và khoáng sản theo quy định của Luật Khoáng sản 2010. Tuy nhiên, tại khoản 1, Điều 14, Nghị định số 158/2016/NĐ-CP ngày 29/11/2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Khoáng sản đã quy định Điều tra, đánh giá DSĐC, CVĐC và kinh phí cho điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản như sau: Điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản phải gắn với điều tra, đánh giá DSĐC, CVĐC. Bộ TN&MT quy định nội dung công tác điều tra, đánh giá DSĐC, CVĐC. Trên thực tế, tại Quy hoạch điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản đến năm 2020, định hướng đến năm 2030 cũng quy định các nhiệm vụ trong quá trình lập bản đồ địa chất và điều tra khoáng sản giai đoạn đến năm 2020, tiến hành công tác nghiên cứu các chuyên đề, trong đó có Điều tra tổng thể DSĐC làm cơ sở phục vụ xây dựng và phát triển CVĐC ở nước ta.
Trên cơ sở quy định tại Nghị định số 158/2016/NĐ-CP, Bộ TN&MT đã ban hành Thông tư số 50/2017/TT-BTNMT ngày 30/11/2017 quy định nội dung công tác điều tra, đánh giá DSĐC, CVĐC. Theo đó, khoản 2, Điều 5 quy định về nội dung điều tra, đánh giá DSĐC; khoản 2, Điều 6 quy định về nội dung điều tra, đánh giá CVĐC; Điều 7 của Thông tư này cũng quy định cụ thể về Báo cáo công tác điều tra, đánh giá DSĐC, CVĐC; Điều 8 của Thông tư quy định về Nghiệm thu, thẩm định, phê duyệt báo cáo công tác điều tra, đánh giá DSĐC, CVĐC.
Như vậy, Thông tư số 50/2017/TT-BTNMT đã quy định đầy đủ về quy trình và các yêu cầu kỹ thuật trong điều tra, đánh giá DSĐC, CVĐC để phục vụ cho mục tiêu xây dựng các hồ sơ công nhận DSĐC, CVĐC ở các cấp và thực hiện các quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, bảo tồn di sản, bảo vệ di sản khác. Trên cơ sở các quy định nêu trên, ngày 9/9/2014, Thủ tướng Chính phủ đã có Quyết định số 1590/QĐ-TTg phê duyệt Đề án Bảo tồn DSĐC, phát triển và quản lý mạng lưới CVĐC ở Việt Nam. Hiện Đề án đang tiếp tục được thực hiện.
- Khoản 1, Điều 21 của Luật BVMT năm 2020 đã ghi rõ một trong số các nội dung của BVMT DSTN là “Điều tra, đánh giá, quản lý BVMT DSTN”. Quy định tại khoản này được chi tiết hóa tại Nghị định của Chính phủ số 08/2022/NĐ-CP ngày 10/1/2022 quy định chi tiết một số điều của Luật BVMT. Theo đó, khoản 3, Điều 19 quy định: CVĐC là khu vực đáp ứng tiêu chí quy định tại điểm c, khoản 2, Điều 20 Luật BVMT; Khoản 1, Điều 21 của Nghị định quy định về việc Điều tra, đánh giá, quản lý và BVMT DSTN; Khoản 3, Điều 21 của Nghị định phân nhóm các DSTN, theo đó DSTN được phân thành các nhóm, trong đó có nhóm “Nhóm DSĐC, địa mạo điển hình, bao gồm: Các DSTN được công nhận khi đáp ứng tiêu chí quy định tại điểm c, khoản 2, Điều 20 Luật BVMT, CVĐC theo quy định tại khoản 3, Điều 19, Nghị định này”[7].
Như vậy, theo quy định tại Luật BVMT năm 2020 và Nghị định hướng dẫn thi hành, DSĐC thuộc về DSTN; DSĐC, CVĐC cần được điều tra ban đầu, điều tra định kỳ hoặc điều tra theo yêu cầu chuyên biệt khác để có tài liệu, dữ liệu phục vụ lập các quy hoạch liên quan, phục vụ lập hồ sơ trình các cấp công nhận, công nhận lại là DSĐC, CVĐC cấp quốc gia, địa phương, hoặc tổ chức quốc tế công nhận là DSTN thế giới. Từng loại DSTN khác nhau, trong đó có DSĐC và CVĐC khi thực hiện điều tra cần tuân thủ các nội dung khác của pháp luật có liên quan, trong đó có các quy định như đã nêu tại Luật Khoáng sản và văn bản dưới Luật đã phân tích ở mục 3.1 ở trên.
Luật Du lịch và văn bản dưới Luật không quy định cụ thể về điều tra DSĐC, CVĐC, song có quy định về điều tra TNDL. Khoản 1, Điều 16 của Luật ghi rõ: “Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch chủ trì, phối hợp với UBND cấp tỉnh và cơ quan nhà nước có liên quan điều tra, đánh giá, phân loại TNDL để làm căn cứ lập quy hoạch về du lịch; quản lý, khai thác, phát huy giá trị TNDL và phát triển sản phẩm du lịch”.
Chính phủ quy định chi tiết Điều này tại Nghị định số 168/2017/NĐ-CP ngày 31/12/2017. Tại Nghị định này, toàn bộ Chương II, bao gồm các Điều từ Điều 3 tới Điều 7 quy định rõ việc điều tra, đánh giá, phân loại TNDL.
Luật này và các văn bản dưới Luật không đề cập đến DSĐC, CVĐC. Tuy vậy, trong thực tiễn, các DSĐC, CVĐC có thể có sự phân bố không gian trùng, trùng một phần, hoặc lân cận với các hệ sinh thái cần được bảo vệ nghiêm ngặt, các khu bảo tồn… nên cần lưu ý tới các quy định của Luật này trong quá trình điều tra về DSĐC, CVĐC.
Luật này và các văn bản dưới Luật không đề cập đến DSĐC, CVĐC. Tuy vậy, trong thực tiễn, các DSĐC, CVĐC có thể có sự phân bố không gian trùng, trùng một phần, hoặc lân cận với các khu vực rừng cần bảo vệ, bảo vệ nghiêm ngặt … nên cần lưu ý tới các quy định của Luật này trong quá trình điều tra về DSĐC, CVĐC.
Luật này và các văn bản dưới Luật không đề cập đến DSĐC, CVĐC. Tuy vậy, trong thực tiễn, các DSĐC, CVĐC có thể có sự phân bố không gian trùng, trùng một phần, hoặc lân cận với các thủy vực, hoặc vùng biển có nguồn lợi thủy sản, hoặc các khu bảo tồn biển, bảo tồn đất ngập nước, bảo tồn nguồn lợi thủy sản, hệ sinh thái thủy sinh… nên cần lưu ý tới các quy định của Luật này trong quá trình điều tra về DSĐC, CVĐC.
Khoản 8, Điều 3 của Luật quy định “Điều tra cơ bản tài nguyên, môi trường biển và hải đảo là hoạt động khảo sát, điều tra, phân tích, đánh giá về tài nguyên, môi trường biển và hải đảo nhằm cung cấp số liệu về hiện trạng, xác định quy luật phân bố, tiềm năng, đặc điểm định tính, định lượng của tài nguyên, môi trường biển và hải đảo”. Như vậy, do DSĐC là tập con của tài nguyên nói chung, tài nguyên địa chất nói riêng, nên chúng là đối tượng điều tra trong quy định của Luật này. Luật cũng đã dành cả Chương III để quy định về điều tra cơ bản tài nguyên, môi trường biển và hải đảo, gồm các Điều từ Điều 12 đến Điều 16 [8].
Nghị quyết nêu trên đã ghi rõ một trong các nhiệm vụ quan trọng trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách về địa chất, khoáng sản và công nghiệp khai khoáng trong thời gian tới là “Hoàn thành hồ sơ đề nghị xây dựng Dự án Luật Khoáng sản (sửa đổi) trình Chính phủ trong tháng 7 năm 2022…, tập trung vào một số nội dung”, trong đó có nội dung “Quy định rõ nội dung điều tra cơ bản tài nguyên địa chất (tài nguyên khoáng sản; tài nguyên vị thế, DSĐC, CVĐC)” và “thông tin, dữ liệu địa chất, khoáng sản (là cơ sở dữ liệu quốc gia) phải được nộp vào lưu trữ địa chất để quản lý tập trung, thống nhất” [9].
Như vậy, theo nhiệm vụ nêu trên, việc điều tra cơ bản DSĐC và CVĐC sẽ được quy định rõ trong Luật Khoáng sản (sửa đổi) và trên thực tế, Luật này đã được chấp thuận đổi tên thành Luật Địa chất và Khoáng sản, đang trong quá trình trình cấp có thẩm quyền cho phép xây dựng để trình ban hành theo quy định.
Tại Luật này và các văn bản dưới Luật không quy định việc công nhận, bảo vệ DSĐC, CVĐC.
Như đã phân tích ở trên, tại Luật Di sản Văn hóa 2001, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Di sản Văn hóa năm 2009 không quy định riêng việc công nhận, xếp hạng đối với DSĐC, CVĐC. Tuy nhiên, khi chúng là một phần, hoặc toàn bộ chúng là Danh lam thắng cảnh thì chúng sẽ được công nhận và xếp hạng theo Luật này.
Khoản 4, Điều 21, Luật BVMT năm 2020 ghi rõ, Chính phủ quy định chi tiết về Điều tra, đánh giá, quản lý và BVMT DSTN. Mục 4, Chương II, Nghị định của Chính phủ số 08/2022/NĐ-CP quy định BVMT DSTN có Điều 19 quy định tiêu chí, trình tự, thủ tục và thẩm quyền xác lập, công nhận DSTN khác quy định tại Luật BVMT, trong đó có CVĐC. Điều 20 quy định trình tự, thủ tục và thẩm quyền đề cử công nhận DSTN được tổ chức quốc tế công nhận. Quy định quản lý và BVMT DSTN được quy định từ khoản 4 đến khoản 8, Điều 21 [7]. Như vậy, Nghị định này đã quy định chi tiết, đầy đủ về việc công nhận DSĐC, CVĐC như là DSTN ở các cấp khác nhau, kể cả việc đề nghị các tổ chức quốc tế công nhận theo các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết. Đồng thời, tại Nghị định này, cũng quy định trách nhiệm quản lý, BVMT DSTN, trong đó có DSĐC, CVĐC của các Bộ, ngành và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
Các văn bản Luật khác như Luật Đa dạng sinh học, Luật Lâm nghiệp, Luật Thủy sản, Luật Du lịch, Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015… không có các nội dung quy định liên quan đến việc công nhận, xếp hạng các DSĐC, CVĐC.
Quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường tại Nghị định của Chính phủ số 45/2022/NĐ-CP ngày 7/7/2022. Các nội dung liên quan đến DSTN, trong đó có DSĐC, CVĐC được quy định cụ thể trong Điều 47. Vi phạm các quy định về quản lý và BVMT DSTN.
Nghị định của Chính phủ số 36/2020/NĐ-CP ngày 24/3/2020 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên nước và khoáng sản. Tại Nghị định này có quy định tại Điều 53 xử phạt vi phạm hành chính đối với các vi phạm về điều tra cơ bản, có liên quan đến điều tra, đánh giá DSĐC, CVĐC.
Nghị định của Chính phủ số 45/2019/NĐ-CP ngày 21/5/2019 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch. Tại Nghị định này, không quy định xử phạt vi phạm hành chính đối với các vi phạm liên quan đến DSĐC, CVĐC.
Tại Nghị định của Chính phủ số 68/2022/NĐ-CP ngày 22/9/2022 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ TN&MT đã quy định rõ chức năng quản lý nhà nước của Bộ. Theo đó, Chính phủ đã giao Bộ TN&MT thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Nghị định số 123/2016/NĐ-CP ngày 1/9/2016 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ, Nghị định số 101/2020/NĐ-CP ngày 28/8/2020 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 123/2016/NĐ-CP và những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể, trong đó có các quy định liên quan đến quản lý DSĐC, CVĐC được quy định tại khoản 8, Điều 2 của Nghị định:
a) Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược về địa chất, khoáng sản; chỉ đạo, tổ chức thực hiện nghiên cứu, điều tra cơ bản về địa chất, khoáng sản, địa chất công trình - địa chất thủy văn, tai biến địa chất, DSĐC, CVĐC; quan trắc tai biến địa chất và thăm dò khoáng sản trong phạm vi cả nước; tham gia ý kiến bằng văn bản về quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng các loại khoáng sản do các Bộ, ngành, địa phương xây dựng; hướng dẫn lập hồ sơ, thẩm định và công nhận danh hiệu DSĐC và CVĐC cấp quốc gia;
b) Khoanh định, công bố khu vực có khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ, khu vực có khoáng sản độc hại, phóng xạ, DSĐC, CVĐC;
d) Thẩm định đề án, dự án, nhiệm vụ về điều tra cơ bản về địa chất, khoáng sản, địa chất công trình - địa chất thủy văn, tai biến địa chất, DSĐC, CVĐC.
đ) Thực hiện việc đăng ký hoạt động điều tra cơ bản địa chất, khoáng sản, địa chất công trình - địa chất thủy văn, tai biến địa chất, DSĐC, CVĐC; quan trắc tai biến địa chất, thăm dò khoáng sản; tổng hợp kết quả điều tra cơ bản địa chất, khoáng sản; thống kê, kiểm kê tài nguyên địa chất và trữ lượng khoáng sản;
h) Kiểm tra công tác tính tiền cấp quyền khai thác tài nguyên địa chất, khoáng sản, đấu giá quyền khai thác tài nguyên địa chất, khoáng sản ở các địa phương;
i) Làm đầu mối quốc gia tham gia Ủy ban Điều phối các chương trình khoa học Địa chất khu vực Đông và Đông Nam Á (CCOP); Ủy ban Quốc gia Việt Nam về Chương trình Khoa học Địa chất Quốc tế (IGCP); là đầu mối quốc gia hỗ trợ việc điều phối, thực hiện các hoạt động liên quan đến phát triển và quản lý Mạng lưới CVĐC Toàn cầu của UNESCO.
Luật này và các văn bản dưới Luật không quy định việc quản lý, bảo vệ DSĐC, CVĐC. Theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được quy định tại Nghị định của Chính phủ số 68/2022/NĐ-CP ngày 22/9/2022, các nội dung liên quan đến quản lý nhà nước đối với DSĐC, CVĐC phải được xem xét, bổ sung khi xây dựng Luật Địa chất và Khoáng sản trong thời gian tới (tại Nghị quyết của Chính phủ số 126/NQ-CP ngày 27/9/2022 đã đồng ý với tên của Luật là Luật Địa chất và Khoáng sản).
- Tại Luật BVMT năm 2020, trách nhiệm của Bộ TN&MT được quy định tại Điều 166 của Luật, theo đó, Bộ TN&MT chịu trách nhiệm trước Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về BVMT.
Tại khoản 3, Điều 166 quy định trách nhiệm của Bộ: “Chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra và tổ chức thực hiện kiểm soát nguồn ô nhiễm; quản lý chất thải, chất lượng môi trường; cải tạo và phục hồi môi trường; BVMT DSTN, bảo tồn thiên nhiên và đa dạng sinh học; phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường theo quy định của pháp luật”.
- Tại Nghị định số 08/2022/NĐ-CP của Chính phủ: Tại các khoản 7, 8, Điều 21 đã quy định về việc BVMT đối với DSTN và trách nhiệm về quản lý, BVMT DSTN.
Như vậy, tại Luật này và các văn bản dưới Luật đã quy định trách nhiệm về bảo vệ, quản lý môi trường DSTN, trong đó có DSĐC, CVĐC bao gồm cả việc phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương.
Các văn bản pháp luật khác không quy định các nội dung nêu trên.
Về thuật ngữ, theo Công ước này, di sản tự nhiên là:
- Các di tích tự nhiên được tạo thành bởi những cấu trúc hình thể và sinh vật học, hoặc bởi các nhóm cấu trúc như vậy, có một giá trị đặc biệt về phương diện thẩm mỹ, hoặc khoa học.
- Các cấu trúc địa chất học, địa lý tự nhiên và các khu vực có ranh giới đã được xác định là nơi cư trú của các giống động vật và thực vật có nguy cơ bị tiêu diệt, có giá trị quốc tế đặc biệt về phương diện khoa học bảo tồn.
- Các cảnh vật tự nhiên, hoặc các khu vực tự nhiên có ranh giới đã được xác định cụ thể, có giá trị quốc tế đặc biệt về phương diện khoa học, bảo tồn hoặc vẻ đẹp thiên nhiên [12].
Công ước nêu trên chính thức có hiệu lực năm 1975. Đây là Công ước quốc tế có ảnh hưởng sâu rộng với gần với gần 200 thành viên nghiên cứu áp dụng thực hiện.
3. Thảo luận và đề xuất
Trên đây là các phân tích, đánh giá tính đầy đủ, mức độ phù hợp của hệ thống cơ sở pháp lý cho việc quản lý nhà nước đối với DSĐC, CVĐC ở Việt Nam. Theo đó, có thể nhận xét như sau:
1. Về thuật ngữ: Đã có quy định về thuật ngữ đối với “DSĐC” và “CVĐC” tại Thông tư số 50/2017/TT-BTNMT ngày 30/11/2017 của Bộ TN&MT, song vẫn cần tiếp tục phân tích để làm rõ nội hàm các thuật ngữ này và quan hệ với các thuật ngữ như “DSTN”, “TNDL”, “danh lam thắng cảnh”, “tài nguyên vị thế”… tại các Luật chuyên ngành. Thuật ngữ “DSĐC” và “CVĐC” cần được đưa vào văn bản Luật, hoặc Nghị định khi xây dựng mới các văn bản này.
2. Về chế độ sở hữu: DSĐC, CVĐC thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Khi xây dựng Luật Địa chất và Khoáng sản, cần quy định chế độ sở hữu toàn dân đối với các tài nguyên địa chất nói chung, DSĐC, CVĐC nói riêng.
3. Về điều tra, đánh giá DSĐC, CVĐC: Tại Nghị định số 158/2016/NĐ-CP ngày 29/11/2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số Điều của Luật Khoáng sản và Thông tư số 50/2017/TT-BTNMT ngày 30/11/2017 của Bộ TN&MT đã quy định đủ mức chi tiết đối với điều tra cơ bản DSĐC, CVĐC [10]. Tuy nhiên, vẫn cần đối chiếu với các quy định tại các Luật và văn bản dưới Luật: BVMT; Du lịch, Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo, Di sản Văn hóa để áp dụng trong trường hợp chúng thuộc về các đối tượng điều tra quy định tại các Luật và văn bản dưới Luật của các Luật này. Các vấn đề cần xem xét, bổ sung, chi tiết hóa:
- Quy định chi tiết về mức độ điều tra, sản phẩm điều tra DSĐC, CVĐC và các thông tin liên quan phục vụ làm hồ sơ công nhận DSĐC, CVĐC.
- Xã hội hóa trong điều tra DSĐC, CVĐC.
- Quy định về chuyển đổi số trong điều tra DSĐC, CVĐC; nộp lưu trữ các thông tin, dữ liệu điều tra DSĐC, CVĐC trên lãnh thổ Việt Nam.
- Quy định về hoàn trả kinh phí của nhà nước khi sử dụng thông tin, dữ liệu điều tra DSĐC, CVĐC.
4. Về công nhận, xếp hạng DSĐC, CVĐC
DSĐC, CVĐC là bộ phận của DSTN. Việc công nhận, xếp hạng tuân thủ quy định tại Nghị định của Chính phủ số 08/2022/NĐ-CP quy định BVMT DSTN. Nghị định này đã quy định chi tiết, đầy đủ về việc công nhận DSĐC, CVĐC như là DSTN ở các cấp khác nhau, kể cả việc đề nghị các tổ chức quốc tế công nhận theo các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết. Đồng thời, tại Nghị định này, cũng quy định trách nhiệm quản lý, BVMT DSTN, trong đó có DSĐC, CVĐC của các Bộ, ngành và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Trong trường hợp DSĐC, CVĐC là bộ phận, hoặc toàn bộ “Danh lam thắng cảnh”, chúng sẽ được công nhận, xếp hạng theo quy định tại Luật Di sản Văn hóa và các văn bản dưới Luật này. Như vậy, cần thống nhất quy định công nhận, xếp hạng DSĐC, CVĐC trong Luật Địa chất và Khoáng sản khi xây dựng mới; quy định, hướng dẫn chi tiết đối với hồ sơ đề nghị công nhận, xếp hạng DSĐC, CVĐC; Quy định thủ tục hành chính đối với việc công nhận, xếp hạng DSĐC, CVĐC các cấp trong nước và quốc tế.
5. Quy định về xử phạt vi phạm hành chính
- DSĐC, CVĐC là bộ phận của DSTN. Việc xử phạt vi phạm hành chính được quy định tại Nghị định của Chính phủ số 45/2022/NĐ-CP ngày 7/7/2022.
- Trong trường hợp vi phạm hành chính đối với hoạt động điều tra cơ bản về DSĐC, CVĐC có thể bị xử phạt vi phạm theo quy định tại Nghị định số 36/2020/NĐ-CP ngày 24/3/2020 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên nước và khoáng sản.
- Trường hợp DSĐC, CVĐC là Danh lam thắng cảnh, các vi phạm hành chính liên quan sẽ bị xử phạt theo quy định tại Nghị định của Chính phủ số 38/2021/NĐ-CP ngày 29/3/2021 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hóa và quảng cáo
Như vậy, quy định về xử phạt vi phạm hành chính đối với các vi phạm hành chính liên quan đến DSĐC, CVĐC cần thống nhất đưa vào lĩnh vực địa chất và khoáng sản khi xây dựng Luật chuyên ngành.
6. Quy định về quản lý, bảo vệ DSĐC, CVĐC
- Theo quy định tại Nghị định số 68/2022/NĐ-CP ngày 22/9/2022 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ TN&MT đã quy định rõ chức năng quản lý nhà nước của Bộ đối với DSĐC, CVĐC và giao cho lĩnh vực địa chất khoáng sản trực tiếp quản lý.
- Tại Nghị định của Chính phủ số 08/2022/NĐ-CP đã quy định chi tiết việc quản lý, bảo vệ DSTN, trong đó có DSĐC, CVĐC.
Như vậy, cần đưa nội dung quản lý, bảo vệ, khai thác DSĐC, CVĐC vào Luật Địa chất và Khoáng sản sắp xây dựng để bảo đảm tính thống nhất trong quản lý loại hình tài nguyên này.
7. Đối với các điều ước quốc tế liên quan
- Cần rà soát các điều ước quốc tế liên quan để nội luật hóa trong các văn bản Luật và dưới Luật khi xây dựng Luật Địa chất và Khoáng sản mới.
- Cần hướng dẫn chi tiết và có thủ tục hành chính đối với việc trình tổ chức quốc tế công nhận di sản thế giới theo đúng các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết tham gia.
Bài báo đã thực hiện việc phân tích, đánh giá tính đầy đủ, mức độ phù hợp của hệ thống cơ sở pháp lý cho việc quản lý DSĐC, CVĐC ở Việt Nam. Theo đó, về cơ bản hệ thống cơ sở pháp lý cho việc quản lý DSĐC, CVĐC ở nước ta là đầy đủ, phù hợp với thực tiễn và các điều ước quốc tế liên quan, có thể áp dụng trong thực tiễn. Tuy nhiên, các quy định này còn tản mạn ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, có dấu hiệu chồng chéo, trùng lặp, thiếu tính hệ thống, thống nhất, nên cần được soát xét và làm rõ. Bài viết đã bước đầu đưa ra một số đề xuất nhằm nhận định các vấn đề cần lưu ý để sửa đổi, bổ sung, hoặc xây dựng mới các quy định liên quan đến quản lý nhà nước đối với DSĐC, CVĐC. Kết quả phân tích đánh giá này sẽ góp phần vào việc hoàn thiện các quy định quản lý các đối tượng này trong hệ thống pháp luật của Việt Nam.
Lời cảm ơn: Bài viết này được tài trợ bởi Bộ TN&MT, Viện Khoa học Địa chất và Khoáng sản trong khuôn khổ đề tài KHCN: “Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về công tác điều tra, đánh giá và quản lý DSĐC, CVĐC”, Mã số: TNMT.2020.01.35.
Đỗ Thị Yến Ngọc 1, Trần Tân Văn 1, Đoàn Thế Hùng 2
Đoàn Thị Ngọc Huyền1, Phạm Thị Thúy 1
1 Viện Khoa học Địa chất và Khoáng sản
2 Tổng Hội Địa chất Việt Nam
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 6/2023)
1. Luật số 28/2001/QH10 của Quốc hội: Di sản Văn hóa.
2. Luật Bảo vệ và phát triển rừng số 29/2004/QH11 được Quốc hội khóa 11 phê chuẩn ngày 3/12/2004.
3. Luật số 60/2010 của Quốc hội: Luật Khoáng sản.
4. Luật Di sản Văn hóa số 10/VBHN-VPQH ngày 23/7/2013.
5. Luật Du lịch số 09/2017/QH14.
6. Luật Thủy sản 2017 của Quốc hội số 18/2017/QH 14.
7. Luật BVMT năm 2020 số 72/2020/QH14.
8. Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo số 82/2015/QH13.
9. Nghị quyết của Chính phủ số 88/NQ-CP ngày 22/7/2022 ban hành “Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 10-NQ/TW ngày 10/2/2022 của Bộ Chính trị về định hướng chiến lược địa chất, khoáng sản và công nghiệp khai khoáng đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045”.
10. Thông tư số 50-2017-TT-BTNMT về công tác điều tra DSĐC và CVĐC.
11. Trần Tân Văn và nnk 2010. Điều tra nghiên cứu các DSĐC và đề xuất xây dựng CVĐC ở miền Bắc Việt Nam. Mã số: KC.08.20/06-10. Lưu trữ Bộ Khoa học - Công nghệ, 39 Lý Thường Kiệt.
12. Tổ chức Giáo dục, Khoa học và Văn hóa Liên hợp quốc (UNESCO). Ủy ban Liên chính phủ về bảo tồn di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới. Hướng dẫn thực hiện công ước di sản thế giới. Trung tâm Di sản Thế giới 12/01 tháng 7/2012.
13. UNESCO Global Geoparks 2016. Published in 2016 by the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization. Copesed and printed in the workshops of UNESCO.
14. Wolfgang Eder, Margarete Patzak, 2004. Geoparks - Geological Attractions: A Tool for Public Education, Recreation and Sustainable Economic Development. UNESCO, Division of Earth Sciences, 1, rue Miollis, F-75732 Paris Cedex 15, France, 2004.
