06/05/2019
Quy hoạch nói chung, quy hoạch bảo vệ môi trường (BVMT) nói riêng là công cụ đặc biệt quan trọng trong công tác quản lý nhà nước, đặt ra những nền tảng cơ bản cho các hoạt động sản xuất, kinh doanh và BVMT. Vi phạm quy hoạch, phá vỡ các quy hoạch đã được phê duyệt nhiều trường hợp dẫn đến hậu quả nặng nề cho môi trường nói chung và cho môi trường không khí nói riêng. Điều đó cho thấy yêu cầu cần thiết phải xác định các chế tài xử lý vi phạm về quy hoạch BVMT góp phần thực hiện nghiêm kỷ luật quy hoạch và giữ gìn cho môi trường trong lành, sạch đẹp.
Thực tế thời gian qua cho thấy, vi phạm quy định về quản lý chất lượng không khí (QLCLKK) ở Việt Nam đang có xu hướng gia tăng tại các đô thị lớn và khu công nghiệp. Tình hình trên do những nguyên nhân khác nhau, trong đó có sự thiếu hụt của quy hoạch bảo vệ môi trường và bất cập của các quy định hiện hànhvề xử lý vi phạm hành chính (XLVPHC) về QLCLKK. Bài viết dưới đây sẽ phân tích một số khía cạnh vềđặc điểm, hạn chế của pháp luật XLVPHC về QLCLKK và thực hiện quy hoạch BVMT và đề xuất một số giải pháp, khuyến nghị.
1. Đặc điểm của pháp luật xử lý vi phạm hành chính trong quản lý chất lượng không khí
QLCLKK đóng vai trò quan trọng trong công tác BVMT, đặc biệt là triển khai các quy định của Luật BVMT năm 2014 nói chung và thực hiện Quy hoạch BVMT nói riêng. Chất lượng môi trường không khí ở Việt Nam được theo dõi, đánh giá dựa trên số liệu quan trắc môi trường định kỳ hàng năm của hệ thống quan trắc môi trường quốc gia và các địa phương. Hành vi vi phạm các qui định QLCLKK cần bao gồm cả hành vi gây ô nhiễm không khí và hành vi có nguy cơ gây ô nhiễm không khí và phải được xử lý bằng các biện pháp pháp lý khác nhau, trong đó XLVPHC là một biện pháp có vai trò quan trọng.
Pháp luật XLVPHC là tổng hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các hoạt động của CQ có thẩm quyền trong XLVPHC và xác định chế tài XLVPHC đối với VPHC về QLCLKK [3].
Pháp luật XLVPHC về QLCLKK có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, pháp luật XLVPHC về QLCLKK là hệ thống các qui phạm pháp luật điều chỉnh quá trình XLVPHC về QLCLKK, bao gồm hệ thống các hoạt động của các chủ thể mang quyền lực nhà nước, bắt đầu từ khi phát hiện ra VPHC và kết thúc khi cá nhân, tổ chức VPHC về QLCLKK đã thực hiện xong quyết định XLVPHC.
Thứ hai, cơ sở của XLVPHC về QLCLKK là VPHC đã xảy ra trên thực tế nhưng đã được qui phạm pháp luật về BVMT dự liệu từ trước. VPHC về QLCLKK diễn ra chủ yếu ở các đô thị, khu công nghiệp, khu vực chăn nuôi tập trung hoặc xen lẫn với khu dân cư. Nguồn phát sinh VPHC chủ yếu từ hoạt động xây dựng, kinh doanh, sản xuất, chăn nuôi, giao thông,… Đối tượng VPHC chủ yếu là các doanh nghiệp, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân.
Thứ ba, PLXLVPHC về QLCLKK điều chỉnh các VPHC về QLCLKK tại nguồn. Môi trường không khí mang tính khuếch tán, lan truyền nên khi môi trường không khí bị ô nhiễm thường rất khó bị phát hiện và để xác định được mức độ vi phạm đối với môi trường không khí không hề đơn giản. Do vậy, cần tập trung các biện pháp về XLVPHC về QLCLKK ngay từ kiểm soát nguồn thải, kiểm soát trước khi khí thải thoát ra ngoài môi trường không khí, các biện pháp bảo đảm nguyên tắc phòng ngừa ô nhiễm môi trường không khí.[5, tr 37].
Thứ tư, XLVPHC về QLCLKK là hoạt động mang tính chất liên vùng, liên ngành cao, cần phải có sự liên kết, phối hợp, hợp tác giữa các cơ quan chức năng khác nhau trong nội bộ một địa phương hoặc giữa các địa phương, các vùng trong toàn quốc. Không giống như đất đai, nguồn nước hay tài nguyên thiên nhiên có thể phân chia được ranh giới, còn môi trường không khí lại không thể phân chia được giữa các đơn vị hành chính: tỉnh, huyện, xã với nhau. Điều đó cho thấy một cơ quan chức năng hay một xã, một huyện, một tỉnh không thể xử lý triệt để được ô nhiễm môi trường không khí mà cần phải có sự phối hợp của nhiều cơ quan chức năng ở nhiều địa phương với nhau để có XLVPHC về QLCLKK có hiệu quả.
Thứ năm, XLVPHC về QLCLKK thường gắn với hoạt động mang tính yếu tố kỹ thuật, nghiệp vụ chuyên môn cao của chủ thể có thẩm quyền và gắn với việc sử dụng các công cụ, phương tiện công nghệ hiện đại. Không khí là một hỗn hợp các chất khí mà mắt thường chúng ta khó có thể nhìn thấy được và khi không khí bị ô nhiễm hay nhiễm độc nếu không có các thiết bị chuyên dụng để đo đạc, để xác định thì việc phát hiện là không hề dễ dàng và hậu quả xảy ra đối với môi trường và con người có thể sẽ rất lớn [5, tr 38].
Thứ sáu, XLVPHC về QLCLKK dựa chủ yếu vào quy chuẩn kỹ thuật môi trường để phòng ngừa, phát hiện ô nhiễm, mức độ ô nhiễm, sự biến đổi của hiện trạng môi trường không khí qua việc thực hiện phương pháp “dẫn chiếu”, nghĩa là xem xét VPHC đó có vi phạm các quy định về quy chuẩn kỹ thuật trong xả thải, khai thác, sử dụng môi trường không khí hay không.
Thứ bảy, biện pháp XLVPHC đa dạng, phong phú. Bên cạnh việc áp dụng các biện pháp phạt cảnh cáo, phạt tiền,... XLVPHC về QLCLKK còn sử dụng các biện pháp ngăn chặn hành chính, khắc phục hậu quả để khôi phục lại trật tự QLCLKK bị phá vỡ như: Buộc thực hiện biện pháp giảm thiểu, xử lý chất thải đạt quy chuẩn môi trường; buộc cải chính thông tin sai sự thật hoặc gây nhầm lẫn về hiện trạng môi trường;…
Thứ tám, mục đích của XLVPHC là trừng phạt cá nhân, tổ chức vi phạm, buộc họ phải gánh chịu những hậu quả bất lợi về tinh thần, vật chất, đồng thời góp phần răn đe, phòng ngừa, giáo dục ý thức tôn trọng pháp luật về QLCLKK của tất cả các chủ thể trong xã hội, tích cực đấu tranh phòng chống VPHC trong lĩnh vực BVMT nói chung, QLCLKK nói riêng [4].
2. Bất cập của pháp luật xử lý vi phạm hành chính về quản lý chất lượng không khí và quy hoạch BVMT
Thứ nhất, PLXLVPHC về QLCLKK còn thiếu một số hành vi xử lý mang tính chất phòng ngừa như thiếu sự điều chỉnh đối với hành vi lập báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM) không khí; chưa có quy định cụ thể về hành vi vi phạm nghĩa vụ lập kế hoạch BVMT không khí nên có nhiều báo cáo ĐTM chưa đánh giá hết được tác động của dự án đầu tư đến môi trường mà vẫn được cấp phép đầu tư [6, tr 88].
Thứ hai, bất cập trong quy định nguyên tắc xử phạt bằng hình thức phạt tiền “đối với cùng một hành vi VPHC thì mức phạt tiền đối với tổ chức bằng hai lần mức phạt tiền đối với cá nhân” tỏ ra chưa hợp lý. Nguyên tắc này chưa bảo đảm yêu cầu mức tiền phạt chủ yếu phải phù hợp với tính chất, mức độ nguy hiểm của hành vi và giá trị giáo dục đối với đối tượng VPHC về BVMT.
Thứ ba, hệ thống các công cụ làm cơ sở để XLVPHC về QLCLKK trong Quy hoạch BVMT còn thiếu hoặc chưa đáp ứng yêu cầu nâng cao hiệu quả XLVPHC. Chẳng hạn, còn thiếu các quy chuẩn kỹ thuật môi trường không khí đối với mùi và quy chuẩn môi trường không khí trong nhà; chưa có quy định về đánh giá tác động môi trường không khí riêng.
3. Một số đề xuất, khuyến nghị hoàn thiện PL XLVPHC về QLCLKK và thực hiện quy hoạch BVMT
Thứ nhất, bảo đảm nguyên tắc phòng ngừa VPHC về QLCLKK tại nguồn. Nguyên tắc này được ghi nhận xuất phát từ một đặc điểm rất quan trọng của môi trường không khí đó là tính khuếch tán, lan truyền nên khi có hành vi xả thải chất gây ô nhiễm (khí thải) ra môi trường không khí việc xác định mức độ ô nhiễm cũng như thiệt hại cho môi trường không khí là rất khó khăn. Cách hiệu quả nhất để môi trường không khí không bị VPHC xâm hại hoặc hạn chế các VPHC về QLCLKK là kiểm soát ngay tại nguồn thải. Do vậy, để nâng cao hiệu quả trong XLVPHC về QLCLKK, việc xây dựng pháp luật về vấn đề này cần phải dựa trên nguyên tắc đặc thù nhưng rất quan trọng đó là phòng ngừa VPHC về QLCLKK ngay tại nguồn thải.
Đối với chế định này, kinh nghiệm của CHLB Đức trong việc áp dụng nguyên tắc phòng ngừa để quản lý chất lượng không khícó giá trị tham khảo rất hữu ích cho Việt Nam. Pháp luật môi trường CHLB Đức quy định: khi có vụ việc vi phạm pháp luật xảy ra gây ô nhiễm môi trường không khí do hoạt động không đúng của hệ thống máy móc, người lắp đặt máy móc sẽ bị xử phạt vi phạm hành chính, còn người vận hành máy móc sẽ bị xử lý bằng pháp luật hình sự. Quy định này đã phát huy tác dụng phòng ngừa rất lớn, buộc các đối tượng liên quan, từ thiết kế, lắp đặt, vận hành sẽ phải tuân thủ nghiêm túc các quy định pháp luật. Theo đó, pháp luật XLVPHC về QLCLKK của Việt Nam cần bổ sung thêm nhóm hành vi VPHC về thiết kế, lắp đặt máy móc không đạt chuẩn BVMT.
Bên cạnh đó, cần bổ sung quy chuẩn kỹ thuật môi trường không khí, bao gồm: Quy chuẩn về chất lượng môi trường không khí xung quanh và quy chuẩn kỹ thuật môi trường về khí thải trong nhà; quy chuẩn về mùi đối với một số khí thải gây mùi có khả năng quy chuẩn hóa.Quy định rõ hơn nội dung về đánh giá tác động môi trường không khí theo hướng là một nội dung bắt buộc trong đánh giá tác động môi trường nói chung.
Thứ hai, bỏ nguyên tắc tổ chức bị xử phạt tiền gấp 2 lần cá nhân, thực hiện nguyên tắc sử dụng các biện pháp XLVPHC tác động tới chi phí và lợi ích để các chủ thể tự nguyện lựa chọn tuân thủ pháp luật. Nghiên cứu sửa đổi phương thức xác định mức phạt tiền cố định và thay đổi. Hiện nay, ở Việt Nam, có nhiều quan điểm cho rằng, mức phạt tiền cố định nên quy định tăng cao để loại bỏ được tâm lý của chủ thể vi phạm là chỉ cần nộp phạt sau đó cứ tiếp tục vi phạm [6] nhưng cũng có ý kiến cho rằng nên giảm mức phạt xuống vì mức phạt tiền lên đến 500 triệu (hiện nay là 2 tỷ) là đang có sự hành chính hóa hình sự [2]. Theo quan điểm của tác giả, phạt tiền cố định không đạt được mục đích thực sự nếu dựa vào quy định tăng mức phạt lên cao hay giảm mức phạt tiền xuống thấp mà quan trọng là xác định đúng nguyên tắc qui định mức phạt tiền cố định. Theo đó, phương thức xác định khung mức phạt tiền phù hợp với các loại hành vi VPHC về BVMTKK có thể tính theo hai cách: đối với những vi phạm mà hậu quả thiệt hại không định lượng được thì xác định theo tỷ lệ phần trăm nhất định; đối với những vi phạm mà tính chất, mức độ vi phạm, hậu quả có thể định lượng được cần theo “xác định số lần, tỷ lệ phần trăm của giá trị, tang vật vi phạm đối với sự suy giảm môi trường do vi VPHC gây ra”; nguyên tắc mọi chủ thể vi phạm như nhau đều bị áp dụng mức, khung phạt tiền như nhau để bảo đảm công bằng trong xử phạt hành chính. Đồng thời, tính toán đến phương pháp áp dụng mức giảm giá tiền phạt nếu đối tượng VPHC nộp phạt sớm so với khoảng thời gian qui định.
Thứ ba, xây dựng chế định XLVPHC đối với các hành vi vi phạm các nội dung của quy hoạch BVMT. Để bảo đảm yêu cầu này, cần hoàn thiện cả pháp luật về nội dung (pháp luật về quy hoạch BVMT) và pháp luật về XLVPHC về BVMT, cụ thể như sau:
Một là, đối với quy hoạch BVMT cần làm rõ những nội dung mang tính yêu cầu, bắt buộc phải tuân thủ để làm căn cứ thể chế hóa hành vi vi phạm và mức độ vi phạm.
Hai là, cần thể chế hóa thành các hành vi vi phạm của các nội dung quy hoạch trong pháp luật XLVPHC. Ví dụ, trong quy hoạch có nội dung phân vùng (Luật Quy hoạch, điều 21 và điều 25, khoản 5), tức là xác định 1 khu vực địa lý nhất định sẽ chỉ được sử dụng cho một số mục đích cụ thể; như vậy, nếu xây dựng và vận hành hoạt động sản xuất, kinh doanh sai mục đích trong khu vực này thì sẽ phải bị xử lý.
Lê Thị Hằng
Trường Chính trị Nguyễn Chí Thanh, tỉnh Thừa Thiên - Huế
(Nguồn: Tạp chí Môi trường, số Chuyên đề Tiếng Việt 1 năm 2019)
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Bùi Thị Đào, Luật XLVPHC – bước tiến mới trong pháp luật về XLVPHC, Hội thảo khoa học Luật XLVPHC, bước tiến mới trong công tác xây dựng pháp luật, Đại học Luật Hà nội, năm 2014.
2. Bùi Xuân Đức (2009), Hệ thống chế tài xử phạt VPHC những bất cập, hạn chế và phương hướng hoàn thiện, Tạp chí Luật học, số 5, tr.18 .
3. Lê Thị Hằng (2018), “Những hạn chế của quy định pháp luật hiện hành về chế tài xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường”, Tạp chí Lý luận và thực tiễn, số 01: 2018 – Trường Đại học Luật, Đại học Huế. ISN 2525-2666. Tháng 4. 2018.
4. Lê Thị Hằng (2016), “Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT và những bất cập trong quy định hiện hành”, Tạp chí Lý luận Chính trị, ISSN 0868-2771, tháng 6/2016.
5. Bùi Đức Hiển (2016), “ Pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí ở Việt Nam”, Luận án tiễn sỹ, Học viện Khoa học Xã hội Nhân văn.
6. Phạm Hồng Quang (2011), Chế tài hành chính ở Việt Nam và kinh nghiệm của Luật XLVPHC Cộng hòa dân chủ nhân dân Trung Hoa, Tạp chí Luật học, số 10, tr.43.
