07/12/2017
Thị trường phát thải các bon đang có sự phát triển mạnh mẽ toàn cầu và có nhiều đóng góp cho mục tiêu giảm phát thải của các quốc gia. Cho đến cuối năm 2016, thị trường phát thải các bon (ETS) đã và đang được vận hành qua 4 lục địa, 40 quốc gia, 13 bang/tỉnh,7 thành phố với GDP chiếm khoảng 40% toàn cầu, tổng lượng phát thải chiếm khoảng ¼ phát thải toàn cầu. Tính đến thời điểm hiện tại đang có 17 hệ thống ETS đang được vận hành, đóng góp khoảng ½ tổng lượng phát thải, tương đương với 7 tấn phát thải các bon tương đương (GtCO2e), chiếm 12% tổng lượng phát thải toàn cầu. 4 quốc gia/vùng lãnh thổ đã lên kế hoạch triển khai và 14 quốc gia/vùng lãnh thổ đang xem xét để thiết lập thị trường. Châu Âu (EU), Hoa Kỳ, Trung Quốc, Hàn Quốc là những quốc gia đi đầu trên thế giới về việc thành lập thị trường phát thải các bon, và xem đây là chính sách chủ đạo về biến đổi khí hậu (BĐKH) của quốc gia. Hiện nay Việt Nam đang nằm trong nhóm 15 quốc gia trên thế giới đang xem xét, cân nhắc để xây dựng ETS. Chính vì vậy, việc nghiên cứu kinh nghiệm của các quốc gia đã và đang xây dựng, vận hành ETS sẽ rất quan trọng cung cấp các cơ sở thực tiễn trong việc nhìn nhận, đánh giá vài trò của ETS, cũng như nhận ra được các lỗ hổng về mặt lý thuyết và thực tiễn để làm căn cứ hoàn thiện cơ sở khoa học về ETS.
1. Kinh nghiệm của EU
Thị trường phát thải các bon của Liên minh châu Âu (EU-ETS) là ETS quốc tế đầu tiên và là một trong các công cụ chính sách quan trọng nhất của EU để ứng phó với BĐKH, thực thi cam kết trong Nghị định thư Kyoto. Cho đến thời điểm hiện tại, đây là thị trường phát thải các bon chính và lớn nhất thế giới với 31 quốc gia thành viên EU tham gia, 11.000 doanh nghiệp sử dụng nhiều năng lượng (tập trung vào các nhà máy sản xuất năng lượng, nhà máy sản xuất công nghiệp sử dụng nhiều năng lượng như sắt thép, xi măng, gốm, giấy và ngành hàng không). Phát thải của mục tiêu của EU-ETS chiếm tới hơn 45% tổng lượng phát thải của toàn châu Âu và ¾ thị trường phát thải các bon toàn cầu, 20% GDP toàn cầu, 11% hoạt động năng lượng có liên quan đến phát thải GHGs. Theo Ủy ban Môi trường châu Âu, CO2 đã giảm khoảng 19% trong giai đoạn 2005-2013, gần với mục tiêu mà EU đã đặt ra là 21% vào năm 2020. Khoảng 1.2 tỷ CO2 đã được cắt giảm so với phương án BAU trong giai đoạn 2005-2011, trong đó xấp xỉ 30% giảm đến từ việc cắt giảm sản lượng đầu ra của các nhà máy do khủng hoảng kinh tế, 60% giảm đến từ việc sử dụng năng lượng tái tạo thay thế và sử dụng hiệu quả năng lượng.
EU-ETS đã trải qua 3 thời kỳ hoạt động, và đang lên kế hoạch cho thực hiện giai đoạn 4 sau năm 2020. Trải qua 3 thời kỳ, EU-ETS đã có rất nhiều những cải tiến, cấu trúc lại mô hình, cơ chế hoạt động để cải thiện các điểm yếu của thị trường. Một số bài học kinh nghiệm của EU-ETS trong xây dựng và cải thiện mô hình:
1.1. Lựa chọn mô hình thiết kế EU-ETS
Hiện nay, mô hình thiết kế EU-ETS được xem là điển hình nhất được phát triển từ lý thuyết về phát triển thị trường phát thải. EU-ETS là một hệ thống ‘cap và trade’ hoạt động thông qua việc EU đưa ra tổng mức phát thải cho từng thời kỳ cho tất cả các quốc gia trong khối tham gia và được thiết theo hướng giảm dần theo từng năm từ năm 2013, khoảng 1.74%/năm. Điều này sẽ cho phép các doanh nghiệp điều chỉnh hoạt động của mình nhằm đáp ứng mục tiêu cắt giảm phát thải ngày càng tăng lên của EU. Hàng năm, một tỷ lệ nhất định của hạn mức phát thải cho phép sẽ được phân bổ miễn phí cho các bên tham gia thị trường, trong khi phần còn lại sẽ được đưa ra bán trên thị trường. Vào cuối của mỗi năm, các bên tham gia phải nộp lại hạn mức phát thải cho phép mà doanh nghiệp đã thải ra thị trường trong năm đó. Nếu các bên tham gia không có đủ hạn mức phát thải cho phép so với mức phát thải thực tế, doanh nghiệp sẽ tìm kiếm các giải pháp để giảm thiểu phát thải hoặc là phải mua phát thải cho phép được bán trên thị trường cho mỗi đơn vị phát thải mà vượt qua hạn mức được phân bổ tự do cho doanh nghiệp.
Quy trình hoạt động của EU-ETS (Nguồn: https://icapcarbonaction.com/en/)
1.2. Đấu giá và cơ chế kiểm soát giá
EU-ETS tăng cường việc sử dụng quá trình đấu giá như là một phương thức hiệu quả để phân bổ hạn mức phát thải, cải thiện các quy định về phân bổ miễn phí, quá trình kiểm soát, báo cáo và xác minh (MRV), đăng ký và kiểm soát thị trường, hài hòa hóa các quy định của các nước trong EU. Các cá nhân, doanh nghiệp đã đăng ký tham gia EU- ETS có thể mua hoặc bán hạn mức phát thải, không quy định doanh nghiệp/cá nhân đó phải thuộc EU-ETS. Hoạt động mua bán có thể diễn ra trực tiếp giữa người mua với người bán, hoặc thông qua sàn giao dịch, hoặ thông qua các trung gian trên thị trường phát thải các bon.
Thiết lập và chỉ định cơ quan, địa điểm thực hiện đấu giá: Các nước trong EU-ETS có trách nhiệm đảm bảo hạn mức phát thải được phân bổ cho đấu giá, được thực hiện ở một địa điểm chung hoặc các địa điểm khác nhau dựa trên dựa đồng thuận của các quốc gia thành viên và Hội đồng EU. Các doanh nghiệp tham gia EU-ETS có thể lựa chọn bất cứ sàn giao dịch nào để thực hiện hoạt động đấu giá của mình.
Phân bổ quyền đấu giá: Trước khi xác định được tổng mức phát thải được đấu giá, 5% của tổng mức phát thải sẽ được bỏ ra để dành miễn phí cho trường hợp có các doanh nghiệp mới tham gia thị trường (NER). Nếu trong trường hợp tổng mức phát thải cho NER không sử dụng đến, thì sẽ được phân phối lại cho các quốc gia để đấu giá.
Về triển khai hoạt động đấu giá: Mô hình đấu giá được thiết kế là chỉ đấu một lần, đấu kín và đưa ra một mức giá đồng nhất/đơn vị phát thải cho phép. Mô hình đơn giản này sẽ tạo điều kiện tham gia cho tất cả các doanh nghiệp tham gia đấu giá được ủy quyền, bao gồm cả các doanh nghiệp nhỏ và vừa.
1.3. Điều chỉnh hạn mức phát thải trên thị trường
Trong những giai đoạn đầu thực hiện EU-ETS chứng kiến sự bất cân bằng cung cầu do hạn mức phát thải cho phép vượt cầu của doanh nghiệp.
1.4. Kiểm soát giá các bon thông qua giá trần - giá sàn
Kiểm soát trường hợp giá các bon tăng cao thông qua việc sử dụng công cụ hỗ trợ dự trữ chi phí, với việc bổ sung vào thị trường thêm một mức nhất định hạn mức phát thải khi giá các bon ở một mức trần nhất định theo từng năm.
1.5. Về thiết kế hệ thống MRV và kiểm soát thị trường
Các sàn giao dịch có trách nhiệm kiểm tra điều kiện của các doanh nghiệp tham gia đấu giá để đảm bảo công bằng, đúng thủ tục, trình tự và không có các hành vi gian lận của quá trình đấu giá.
1.6. Thiết lập các điều khoản linh hoạt và cơ chế hỗ trợ thực hiện
Cho phép thực hiện các cơ chế gửi và mượn phát thải; thực hiện thu hồi, dự trữ hạn mức phát thải thay vì quản lý giá trần và giá sàn; sử dụng tín chỉ phát thải từ bên ngoài để đạt mục tiêu.
2. Kinh nghiệm của Mỹ
Mỹ là quốc gia đầu tiên trên thế giới thử nghiệm và xây dựng ETS thành công nhất cho đến thời điểm hiện tại. Khác với EU-ETS, ETS của Mỹ được xây dựng phân tán, theo các ngành, các bang và liên bang. Trong quá khứ, Mỹ đã thực hiện thành công ETS để giảm thiểu khí thải SO2 ở các nhà máy sản xuất điện gây mưa a xít. Thị trường này hiện nay đã hoàn thành sứ mệnh và đã được giải thế, tuy nhiên Hoa Kỳ hiện đang triển khai 2 hệ thống ETS khác, gồm: RGGI - ETS và California - ETS. RGGI - ETS là một ETS cấp vùng của Hoa Kỳ với sự tham gia của 9 bang ở miền Đông tập trung vào hoạt động giảm phát thải CO2 từ ngành sản xuất điện từ nhiên liệu hóa thạch của các bang. Tổng phát thải CO2 từ các bang trong RGGI chiếm tới 7 % của toàn Mỹ, 16% so với nội khối RGGI, và 83% phát thải trong ngành năng lượng của RGGI. RGGI được xây dựng nhằm mục tiêu giảm hỗ trợ giảm khí thải CO2 của RGGI tới hơn 50% vào năm 2020 so với năm gốc 2005 trong ngành điện. Đến thời điểm hiện tại, RGGI-ETS đã có 168 doanh nghiệp tham gia, 91% hạn mức phát thải đã được đấu giá trên thị trường, giá cả các bon được kiểm soát ổn định và giao động ở mức trên 5$/đơn vị phát thải (so với mức giá sàn được đặt ra là 2.1$). Nguồn thu từ đấu giá sẽ được trả về lại các bang tương ứng với hạn mức phát thải của mỗi bang đưa ra thị trường để sử dụng cho các mục tiêu ứng phó với BĐKH và xử lý các ảnh hưởng do gia tăng giá điện.Với khoảng $2.4 tỷ thu được từ thị trường đấu giá, 67% được tái đầu tư lại cho các dự án, hoạt động thúc đẩy hiệu quả năng lượng, giảm thiểu GHG, phát triển năng lượng tái tạo và hỗ trợ giá điện cho các hộ gia đình. Khoảng 19% được sử dụng cho các hoạt động đầu tư khác có liên quan. Theo đánh giá của các chuyên gia, mặc dù RGGI không có nhiều tác động trực tiếp tới việc giảm phát thải từ ngành điện, tuy nhiên, chính nguồn thu từ thị trường phát thải các bon đã được tái đầu tư để phát triển năng lượng tái tạo và tiết kiệm năng lượng.
Một số kinh nghiệm trong thiết kế và vận hành thị trường của Hoa Kỳ như sau:
1. Đấu giá và cơ chế xác định giá
Tiến trình đấu giá được thực hiện bởi Công ty RGGI với cơ chế đấu giá một vòng, đấu kín và đưa ra một mức giá chung. Các doanh nghiệp có thể khớp lệnh nhiều lần với các hạn mức phát thải dự định mua khác nhau với mức giá khác nhau. Kết quả là những doanh nghiệp nào đấu giá cao nhất sẽ thắng và giá sẽ được chọn ở doanh nghiệp đấu giá thấp nhất trong nhóm thắng.
2. Thiết lập hệ thống MRV và kiểm soát thị trường
Kiểm soát RGGI được thực hiện bởi Công ty Potomac, đơn vị độc lập với việc cung cấp các dịch vụ kiểm soát để đảm bảo RGGI hoạt động hiệu quả và minh bạch. Trường hợp doanh nghiệp không thực hiện được việc cắt giảm theo đúng nghĩa vụ, các bang có quyền đưa ra mức trừng phạt bằng tiền hoặc các hình thức khác tùy thuộc vào mỗi bang.
3. Thiết lập các điều khoản linh hoạt và cơ chế hỗ trợ hoàn thành mục tiêu
Gửi và mượn phát thải: RGGI-ETS cho phép các doanh nghiệp gửi ngân hàng đối với các hạn mức dư thừa với sô lượng không giới hạn. Tuy nhiên, chưa có quy định về việc cho phép các doanh nghiệp mượn ngân hành để sử dụng phát thải cho phép.
Giá trần và giá sàn: RGGI-ETS có quy định giá sàn đối với đấu giá các bon trên thị trường. Giai đoạn 2009-2014 là mức 1.96$. Mức giá sàn được đặt ra là USD 2.10 (EUR 1.93) vào năm 2016 và được điều chỉnh tăng 2.5%/năm để bù đắp lạm phát.
Sử dụng tín chỉ phát thải từ bên ngoài: Ngoài loại phát thải có được từ hoạt động giảm thiểu phát thải tại các doanh nghiệp nội khối, RGGI cho phép các doanh nghiệp sử dụng các tín chỉ phát thải từ bên ngoài ngành điện, nhưng vẫn phải được thực hiện trong phạm vi địa lý của vùng RGGI để hoàn thành trách nhiệm giảm phát thải của mình.
Hỗ trợ kiểm soát chi phí do giá các bon tăng cao: Để phòng trường hợp giá các bon quá cao có thể ảnh hưởng đến doanh nghiệp, trong giai đoạn 2008-2013, RGGI đã đưa ra điều khoản về hỗ trợ kiểm soát chi phí do giá các bon tăng cao với mục tiêu cho phép các doanh nghiệp sử dụng thêm các tín chỉ phát thải ở bên ngoài RGGI khi giá các bon tăng quá cao.
Điều chỉnh về hạn mức phát thải mục tiêu đưa ra thị trường: Trong giai đoạn đầu, RGGI đã thiết lập hạn mức quá dư thừa và dẫn đến giá các bon bị sụt giảm nghiêm trọng, trong các giai đoạn sau RGGI đã tiến hành từng bước thiết lập hạn mức sát hơn với thực thế phát thải của doanh nghiệp.
Điều chỉnh về dự trữ và bổ sung hạn mức cho phép để ổn định thị trường trong trường hợp giá các bon quá cao.
3. Kinh nghiệm của Trung Quốc
Trung Quốc hiện nay là quốc gia phát thải khí nhà kính lớn nhất thế giới với hơn 27% tổng lượng phát thải toàn cầu. Trung Quốc cũng là quốc gia đang phát triển đầu tiên trên thế giới kiểm soát mục tiêu cắt giảm CO2 thông qua việc xây dựng ETS. Cho đến thời điểm hiện tại, Trung Quốc đã thiết lập ETS thí điểm cho 7 tỉnh/thành phố trên phạm vi toàn quốc gồm: Bắc Kinh, Thượng Hải, Quảng Đông, Trùng Khánh, Thiên Tân, Hồ Bắc, và Quảng Tây, chiếm tới 26.7% GDP của Trung Quốc (2014) cho giai đoạn thực hiện từ 2013-2015, và là một nội dung quan trọng của Kế hoạch phát triển 5 năm lần thứ 12 của Trung Quốc cho thời kỳ 2011- 2015. Các ETS thí điểm này, theo kế hoạch, sau đó sẽ được gom lại để hình thành ETS quốc gia sẽ được bắt đầu trong thời kỳ thực hiện Kế hoạch 5 năm lần thứ 13 của Trung Quốc cho giai đoạn 2016-2020.
Cả 7 tỉnh thành đều thiết lập mục tiêu giảm cường độ phát thải trong các nhà máy từ 15-20% trong các giai đoạn với năm gốc 2010 với mức độ giao động từ 17-20% so với năm gốc 2010. Kể từ lúc bắt đầu thiết lập 7 thị trường thí điểm vào tháng 6/2013 dến nay, đã có 94 triệu tấn các bon đã được mua bán. Tính đến quý 2/2016, tổng giá trị giao dịch của thị trường đã lên tới 349 triệu USD với mức giá các bon trung bình là 3.72 USD/tấn. Các giao dịch qua thị trường trực tuyến và OTC chiếm tỷ trọng lần lượt là 57% và 43% với giá trị giao dịch tương đương 56.7% và 34.3%. Giá cả các bon trên các thị trường ETS có sự biến động khác nhau, tuy nhiên, về cơ bản đã không gây ra những cú sốc về tăng giá hoặc giảm giá quá mức, và giao động ở mức giá chung khoang từ 35-40 nhân dân tệ/đơn vị phát thải.
Một số bài học kinh nghiệm của Trung Quốc gồm:
Lựa chọn mô hình thiết kế các ETS thí điểm: Mỗi ETS được thiết kế khác nhau, tùy thuộc vào đặc điểm cụ thể của từng địa phương và được xây dựng bởi chính quyền địa phương với việc tư vấn thường xuyên với chính quyền trung ương ở Bắc Kinh.
Thiết lập hạn mức và phân bổ hạn mức phát thải cho phép: Các ETS ở Trung Quốc áp dụng kết hợp phân bổ hạn ngạch miễn phí và một phần được đưa ra đấu giá cho các doanh nghiệp tham gia dựa trên quá khứ phát thải của doanh nghiệp (giao động từ 3-10% tại các ETS và qua các năm khác nhau trong thời kỳ thực hiện). Sau đó, cho phép các doanh nghiệp đấu giá các hạn mức dưa thừa/thiếu hụt của mình trên thị trường để có được hạn mức phát thải mong muốn bổ sung. Hạn ngạch phát thải là mức tuyệt đối được thiết lập cho cả thời kỳ.
Đấu giá và cơ chế kiểm soát giá: Việc đấu giá được thực hiện tại sàn giao dịch chứng khoán địa phương, trong khi cơ quan chịu trách nhiệm quản lý thuộc về Hội đồng phát triển và cải cách tại mỗi địa phương.
MRV và kiểm soát thị trường: Với mức độ phức tạp của các ETS khác nhau và nhiều ngành, loại doanh nghiệp được đưa vào hệ thống, tuy nhiên MRV của Trung Quốc hoạt động rất thành công với sự hỗ trợ của Ngân hàng thế giới và Chính quyền trung ương. Việc kiểm soát sẽ được thực hiện bởi chính các doanh nghiệp và được gửi đến hệ thống MRV của quốc gia, các chi phí kiểm soát và các phương pháp được xây dựng để kiểm roát là một trong những ưu tiên quan trọng của chính phủ. Các báo cáo của doanh nghiệp được thực hiện bởi doanh nghiệp và được xác nhận bởi một bên thứ ba độc lập, các báo cáo phải được đính kèm các tài liệu, dữ liệu và phải theo một quy trình nghiệm ngặt về thời gian thực hiện. Các doanh nghiệp không hoàn thành mục tiêu được quy định khác nhau giữa các hệ thống ETS, chủ yếu tập trung vào hình phạt tiền, với mức giao động từ €1,500 đến €7,000 /mỗi lần vi phạm, trong một số trường hợp có thể gia hạn thời gian hoàn thành. Một số các trừng phạt vi phạm khác cũng được ban hành đối với các doanh nghiệp vi pham. Ví dụ ETS - Thương hải sẽ cắt giảm các hỗ trợ ưu đãi, không cấp phép cho việc xây dựng dự án mới, bị tăng cường kiểm soát bởi cơ quan trung ương…
Thiết lập các điều khoản linh hoạt và cơ chế hỗ trợ thực hiện: Một số ETS đã cho phép doanh nghiệp sử dụng cơ chế gửi ngân hàng một lượng phát thải nhất định để sử dụng trong tương lai. Việc thiết lập các can thiệp về giá giao động rất lớn ở các ETS. Trong một số trường hợp, các can thiệp giá chỉ được sử dụng khi có biến động lớn về giá trên thị trường. Trung Quốc chỉ chấp nhận các tín chỉ phát thải chỉ được hình thành ở Trung Quốc (CCERs) từ năm 2015 với một mức giới hạn nhất định.
4. Bài học cho Việt Nam
Việt Nam hiện đang chuẩn bị triển khai Dự án hỗ trợ kỹ thuật “Chuẩn bị sẵn sàng cho xây dựng thị trường các bon tại Việt Nam” do Ngân hàng Thế giới (WB) tài trợ tại Quyết định số 1803/QĐ-TTg ngày 22/10/2015 nhằm tăng cường năng lực xây dựng, thực hiện và phổ biến các chính sách, công cụ quản lý nhà nước đối với các hoạt động giảm nhẹ phát thải khí nhà kính phù hợp với điều kiện quốc gia (NAMA).
Việc xây dựng thị trường phát thải các bon đối với Việt Nam là cần thiết, tuy nhiên cần phải xây dựng thí điểm ETS trước khi xây dựng thị trường chính thức.
Không nên triển khai xây dựng thị trường phát thải các bon cho tất cả các ngành, mà chỉ nên lựa chọn xây dựng ETS trước cho một số ngành nhất định, đặc biệt là một số ngành thâm dụng các bon cao, dễ dàng đo đếm, giám sát về phát thải như ngành nhiệt điện, thép…
Xây dựng hệ thống MRV là điều kiện tiên quyết để đảm bảo ETS có thể vận hành một cách minh bạch, rõ ràng, trong đó cần tập trung để ý đến việc tăng cường công tác phối hợp bộ ngành trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống MRV do đây là vấn đề liên ngành.
Các doanh nghiệp và Chính phủ tham gia vào thị trường là yêu cầu tất yếu, tuy nhiên để đảm bảo việc xem xét được một cách toàn diện vấn đề và hạn chế các tác động không mong muốn tới các bên liên quan, cần thiết phải tăng cường và kêu gọi sự tham gia của các bên liên quan
Hạn mức phát thải đặt ra chỉ có thể phát huy hiệu quả nếu được xây dựng dựa trên hệ thống cơ sở dữ liệu và các kich bản về giảm phát thải để thiết lập hạn mức phát thải cho ETS.
Cần cân nhắc lựa chọn phương thức phân bổ hạn mức phát thải cho phép một cách hợp lý để đảm bảo mục tiêu của phân bổ hạn mức phát thải cho phép cần được minh bạch và rõ ràng ngay từ đầu; hạn chế các nguy cơ về rò rỉ các bon đối với các ngành sản xuất cho xuất khẩu cũng cần được quan tâm trong thiết kế và thực hiện ETS.
Sử dụng cơ chế cho phép dùng tín chỉ các bon bù đắp có được từ bên ngoài ETS là một công cụ quan trọng để hỗ trợ các doanh nghiệp trong ETS giảm chi phí, tạo ra động lực cho doanh nghiệp giảm phát thải và tạo ra cơ chế đồng lợi ích cho các bên tham gia.
Thiết lập các cơ chế linh hoạt để điều chỉnh hạn mức phát thải của toàn thị trường để ứng phó với các rủi ro gây ảnh hưởng đến giao động về giá các bon và chi phí giảm phát thải của doanh nghiệp.
Cần có cơ chế kiểm soát giá để đảm bảo giá các bon trên thị trường cao ở một mức độ nhất định để đảm bảo tạo ra được một mức giá các bon cao vừa đủ và ổn định sẽ dẫn đến việc thúc đẩy đầu tư và duy trì được nguồn thu từ hoạt động đấu giá, kiểm soát chi phí, và đảm bảo các nỗ lực giảm phát thải của doanh nghiệp sẽ được thực hiện một cách ổn định trong dài hạn.
Phải xây dựng hệ thống đảm bảo sự tuân thủ (chẳng hạn thông qua MRV) đối với các doanh nghiệp tham gia thị trường nền tảng cơ bản của vận hành ETS và điều kiện tiên quyêt để đảm bảo sự tin tưởng của đoanh nghiệp tham gia thị trường.
Cân nhắc kết nối ETS với các ETS của các quốc gia khác để tạo ra các cơ hội cạnh tranh, lựa chọn tốt hơn cho doanh nghiệp.
Trần Hoàn1
1Vụ Kế hoạch, Bộ Công Thương
(Tạp chí Môi trường số chuyên đề III năm 2017)
