07/12/2018
Việc phát triển các khu bảo tồn (KBT) cộng đồng và tư nhân là một xu hướng có lợi cho công tác bảo tồn trên thế giới. Nghiên cứu của Liên minhTổ chức Bảo tồn thiên nhiên Quốc tế Quốc tế bảo tồn và tài nguyên thiên nhiên (IUCN) năm 2014 cho thấy, một trong các lợi ích lớn nhất của cơ chế quản lý KBT dựa trên cộng đồng và tư nhân là thu hút được sự tham gia, cũng như nâng cao được nhận thức của nhóm cộng đồng và tư nhân với công tác bảo tồn. Cơ chế này giúp mở rộng được diện tích, tạo nên hành lang của các KBT quan trọng trong khi không yêu cầu các khoản đầu tư lớn từ chính phủ. Tại Việt Nam, công tác quản lý bảo tồn hiện nay phải đối mặt với nhiều thách thức lớn do thiếu nguồn lực tài chính, tương xứng với các giá trị tài nguyên đa dạng sinh học (ĐDSH). Điều này đặt ra yêu cầu cấp thiết cần phải có cơ chế quản lý mới nhằm huy động nhiều nguồn lực hơn nữa cho công tác bảo tồn từ cộng đồng và tư nhân.
Kinh nghiệm quốc tế về quản lý các KBT cộng đồng và tư nhân
Tính đến năm 1997 đã có 12.754 các loại KBT tư nhân nhân (PPA) và cộng đồng (ICCA) được IUCN công nhận. Ngoài ra, còn có khoảng hơn 17.500 điểm khác không được đưa vào danh sách vì diện tích nhỏ hơn 1.000 ha. Dù ở dạng nào, các KBT này đã được quản lý nhằm mục đích bảo vệ nghiêm ngặt các dạng tài nguyên cho đến việc khai thác tài nguyên được kiểm soát hoặc được sử dụng theo mục đích khác, tất cả các KBT đều góp phần, bằng cách này hay cách khác, góp phần vào mục tiêu bảo tồn ĐDSH. Mỗi KBT đã chọn lựa mục tiêu bảo tồn riêng của mình và trong đa số các trường hợp đều quan tâm đến điều kiện xã hội, kinh tế, môi trường, văn hóa của địa phương.
Tại Ôxtrâylia
Chính phủ Ôxtrâylia nhận thức được rằng, để đảm bảo sự thành công trong việc thiết lập và quản lý các KBT trong Hệ thống Dự trữ Quốc gia, các KBT không thể chỉ được xây dựng trên đất công mà còn có vai trò quan trọng của các nhóm bản địa, cộng đồng địa phương, chủ đất tư nhân và tổ chức phi chính phủ. Định nghĩa khu vực bảo vệ tư nhân nêu rõ: "Một yêu cầu cơ bản cho bất kỳ khu vực nào đủ điều kiện để đưa vào Hệ thống Dự trữ Quốc gia là phải đáp ứng được định nghĩa của IUCN về một "khu vực được bảo vệ", với ba tiêu chuẩn áp dụng chung trong tất cả các loại hình quyền sở hữu: Có giá trị, được quản lý tốt và được xác định rõ ràng”.
Tại Ôxtrâylia, các giao ước bảo tồn và thu hồi đất là cơ chế chính được sử dụng để bảo vệ lâu dài tài sản tự nhiên trên đất tư nhân. các Các tiểu bang và vùng lãnh thổ có luật riêng cho phép áp dụng các giao ước bảo tồn khác nhau. đối với đất tư nhân; giao ước là cơ chế chính để bảo vệ sự tồn tại lâu dài của các KBT. Trường hợp các tổ chức phi chính phủ (NGO) được hỗ trợ tài chính để mua đất để bảo tồn thông qua Chương trình Hệ thống Dự trữ Quốc gia của Chính phủ Ôxtrâylia, thì có hai hình thức quản lý chính: Có một thỏa thuận tài trợ giữa Chính phủ Ôxtrâylia và NGO quy định tài sản đang được quản lý để bảo tồn ĐDSH; Theo yêu cầu của tất cả các hợp đồng về một giao ước bảo tồn (hoặc tương tự) sẽ được ký kết giữa tổ chức phi chính phủ với cơ quan giao trách nhiệm Nhà nước/địa phương có liên quan trong vòng hai năm sau khi mua đất. Các giao ước bảo tồn là thỏa thuận pháp lý vĩnh viễn giữa chủ đất và một bộ phận của Chính phủ hoặc cơ quan pháp định được chỉ định theo luật tương ứng. Các giao ước này thường thực hiện bằng cách thay đổi loại hình đất, ràng buộc trách nhiệm bảo tồn với tất cả các chủ sở hữu tương lai của mảnh đất đó. Giao ước và chỉ có thể bị hủy bỏ được loại bỏ theo khi có thỏa thuận của giữa chủ sở hữu đất và Bộ trưởng có liên quan của Chính phủ. Các giao ước bảo tồn ngày càng được sử dụng nhiều để đáp ứng các mục tiêu về hệ thống KBT toàn diện, đại diện ở cấp quốc gia và các bang của Ôxtrâylia. Ngoài các quy định pháp lý, Ôxtrâylia còn có các chính sách hỗ trợ các khu bảo tồn tư nhân. Đối với các các khu vực có giá trị bảo tồn cao nằm trong chiến lược bảo tồn quốc gia, Chính phủ có thể hỗ trợ các quỹ tín thác tư nhân 2/3 số tiền mua đất để xây dựng các khu vực bảo tồn. Ngoài ra, tùy từng bang mà chính quyền bang có thể khấu trừ thuế đất hoặc thuế thu nhập cho các chủ đất.
Tính đến tháng 9/2013, ở Ôxtrâylia có khoảng 5.000 khu vực đất liền có thể được coi là PPAcác KBT tư nhân, với diện tích khoảng 8,9 triệu ha..130 km2. Trong đó, bao gồm hơn 4.900 giao ước bảo tồn trên 4,45 triệu ha và khoảng 140 KBT thuộc sở hữu của các quỹ tín thác tư nhân trên khoảng 4,59 triệu ha còn lại. Tuy nhiên, có một điểm khác biệt giữa các KBT tư nhân và KBT do Nhà nước quản lý của tại Ôxtrâylia, đó là, các KBT tư nhân không thể ngăn cản việc thăm dò hoặc khai thác khoáng sản của Nhà nước trong khu vực được bảo vệ. Đây chính là một trong những cản trở đối với các KBT tư nhân tại Ôxtrâylia.
Nam Phi
Các KBT đã được sử dụng trong nhiều thập niên ở Nam Phi như một công cụ quan trọng có giá trị để bảo tồn di sản văn hóa và tự nhiên của quốc gia. Hiện nay, Nam Phi có khoảng hơn 400 KBT trên cạn và 23 KBT biển, chiếm diện tích tương đương 6% diện tích đất liền và 20% diện tích biển. Kể từ năm 2003, Chính phủ Nam Phi đã có những cải cách lớn trong công tác bảo tồn với sự ra đời của Luật KBT 2003. Luật này công nhận một loạt các loại hình quản trị đối với KBT, khác nhau về mục tiêu và mức độ nghiêm ngặt trong sử dụng đất. Luật KBT cũng cho phép các chủ đất tư nhân tuyên bố khu vực bảo tồn trên đất riêng , chỉ cần có 1 cơ quan quản lý hợp pháp đồng ý chỉ định KBT đó. Việc thành lập PPA KBT tư nhân được coi như một chiến lược nhằm bù đắp và hỗ trợ cho diện tích các KBT nhà nước.
KBT PPA tư nhân của Nam Phi bao gồm chủ sở hữu đất tư nhân, doanh nghiệp, tổ chức phi chính phủ và nhà thờ. Đất cộng đồng cũng bao gồm trong phân loại này mặc dù đất được sở hữu bởi Nhà nước (thường là các cơ quan công cộng hoặc một Vụ thuộc Bộ Nông Nghiệp, Rừng và Nghề cá). Các chủ đất này có thể cho thuê lại hoặc thực hiện các hoạt động kinh doanh với điều kiện phù hợp với quy định về quản lý KBT và hợp đồng thỏa thuận giữa chủ đất và chính quyền. Các khu vực này được quản lý theo các quy định về KBT nói chung và dưới sự quản lý trực tiếp của Vụ Các vấn đề môi trường Nam Phi.
Khu bảo tồn thiên nhiên Mũi Hảo Vọng, Nam Phi
Ngoài KBT, ở Nam Phi còn có các khu vực bảo tồn không được quản lý theo Luật về KBT nhưng cũng được chủ đất duy trì một số dạng thức quản lý nhằm bảo vệ ĐDSH. Mặc dù, các khu vực này không đóng góp một cách chính thức cho công tác bảo tồn, nhưng cũng là thành phần quan trọng trong bảo vệ cảnh quan và quản lý ĐDSH chung.
Trung Quốc
Một số mô hình KBT PPA tư nhân nổi bật đã xuất hiện ở Trung Quốc thời gian gần đây. Đầu tiên, có thể kể đến KBT Baiyanggou, huyện Changping, ngoại ô Bắc Kinh, được coi là PPA KBT tư nhân đầu tiên của Trung Quốc. KBT được sở hữu bởi Chang Zhongming, một trợ lý quản lý khách sạn tại Bắc Kinh. Năm 2015, Ông Chang đã trả 32 nghìn Yuan (xấp xỉ 4.000 USD) để thuê 10,7 ha một khu vực thung lũng rừng trong khoảng thời gian 70 năm. Tuy nhiên, KBT này chỉ duy trì hoạt động được đến năm 2001, do thiếu vốn để duy trì hoạt động. Sau đó, khu vực này được chuyển thành khu thắng cảnh và được quản lý bởi một số công ty du lịch. Mô hình nổi bật thứ 2 là khu vực Mingrenshan, TP. Wenchang. Năm 1994, một thương nhân ở tỉnh Hải Nam, Xing Yiqian, đã thuê 66 ha đất ở khu vực này. Ông Xing bắt đầu mua giống cây rừng ở các khu vực lân cận và trồng trên diện tích đất được thuê. Sau 3 năm, khu vực này trở thành khu vực thu hút rất nhiều loài chim hoang dã. Xing bắt đầu thành lập nhóm điều hành và thiết lập KBT tư nhân của riêng mình. Tuy nhiên, sau đó Ông Xing cũng không còn tiền để duy trì KBT này và buộc phải bán lại. Chính quyền TP. Wenchang đã công nhận KBT này vào năm 1997. Năm 2000, 2002, TPcũng ban hành 2 văn bản khác cho phép mở rộng KBT này lên đến 2.173 ha bao gồm 38 làng và hơn 2000 hộ dân sống trong PPAKBT này. Ngày nay, KBT này được tài trợ nhờ các hoạt động du lịch sinh thái. , Hội đồng rừng địa phương cũng góp phần tài trợ tài chính và kỹ thuật cho khu vực này.
Laohegou là PPA KBT tư nhân duy nhất thuộc sở hữu của một tổ chức phi chính phủ, Tổ chức Bảo tồn Thiên nhiên Tứ Xuyên (SNCF). Đây là tổ chức phi chính phủ được thành lập bởi 20 doanh nhân hàng đầu của Trung Quốc, bắt đầu huy động vốn để thử nghiệm mô hình Quỹ Tín thác đất đai ở Trung Quốc. Tháng 2/2012, SNCF đã ký thỏa thuận với Chính quyền quận Pingwu, Tứ Xuyên và thuê 11.000 ha rừng già thuộc sở hữu nhà nước và một số khu vực rừng tập thể xung quanh trong thời gian 50 năm và chính thức thành lập KBT Laohegou (còn được gọi là KBT Tín thác đất Motianling). Ước tính có khoảng 10 con gấu trúc Ôxtrâylia lớn sống ở khu vực Laohegou cùng với khoảng 200 loài bướm, 12 loài lưỡng cư, 12 loài bò sát, 188 loài chim và 23 loài thú.
Bài học cho công tác quản lý bảo tồn của Việt Nam
Từ kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới cho thấy, việc xây dựng các KBT cộng đồng và tư nhân là một xu hướng mới không những có thể giúp giảm áp lực đầu tư của chính phủ cho bảo tồn, giúp duy trì bền vững nhiều nguồn tài nguyên tự nhiên khác nhau một cách linh hoạt, đồng thời có thể mang lại lợi ích kinh tế đáng kể từ du lịch và các hoạt động hỗ trợ khác cho cộng đồng, tư nhân. Với những lợi ích và khả năng thành công mà cơ chế mang lại, Việt Nam hoàn toàn có cơ sở để xây dựng, áp dụng cơ chế mới trong điều kiện hiện nay.
Để quản lý và vận hành được cơ chế bảo tồn mới, các quốc gia đều có hệ thống quy định pháp lý chặt chẽ, tuy nhiên khung pháp lý cũng phải có tính linh hoạt ví dụ cần dựa trên các các thỏa thuận quản lý có hiệu quả và có thể thay đổi theo nhu cầu. Một số quốc gia quản lý các KBT cộng đồng vả tư nhân trong hệ thống quản lý KBT chung nhằm chia sẻ lợi ích và an ninh mà hệ thống quản lý của Nhà nước có thể mang lại. cũng thừa nhận các khu vực bảo tồn tự nguyện không tham gia vào hệ thống chính thức nhưng vẫn cần được khuyến khích trong các hoạt động bảo tồn. Trong khi đó, một số quốc gia khác lại thừa nhận các khu vực bảo tồn tự nguyện, tuy không tham gia vào hệ thống chính thức nhưng vẫn cần được khuyến khích trong các hoạt động bảo tồn. một số KBT ICCA và PPA lại được quản lý trong hệ thống quản lý KBT chung, được chia sẻ lợi ích và an ninh mà hệ thống của Nhà nước mang lại. Như vậy, ở Việt Nam, để áp dụng cơ chế mớibài học này, trước hết Chính phủ cần xây dựng được khung pháp lý thừa nhận khái niệm, và vai trò và các biện pháp quản lý nhà nước đối với của các KBT cộng đồng vả tư nhân. ICCA và PPA trong hệ thống các KBT của quốc gia, đồng thời phải có các quy định pháp lý chặt chẽ và hệ thống từ Trung ương đến địa phương phù hợp với điều kiện pháp lý và chính sách của Việt Nam.
Ngoài ra, cần có một số chính sách khác có thể hỗ trợ sự hình thành và phát triển của các KBT cộng đồng vả tư nhân ICCA hoặc PPA như điều kiện vàcác giao ước gắn liền với đất, các chương trình hỗ trợ kỹ thuật: Khi một giao ước được gắn liền với đất, nó có thể tạo khuôn khổ bắt buộc chủ sử dụng đất thực hiện một số hành động cụ thể hoặc sử dụng đất theo những cách nhất định liên quan đến các hoạt động quản lý bảo tồn. hoặc Ngoài ra,hình thành các Quỹ Ủy tín thác đất cũng đóng vai trò ngày càng tích cực trong bảo tồn đất đai tư nhân. Các quỹ Quỹ tín thác có thể giúp huy động các nguồn vốn từ các doanh nghiệp, sau đó mua lại hoặc nhận lại đất (do tư nhân hiến tặng) để thực hiện việc bảo tồn. Quỹ cũng có thể giúp thúc đẩy các biện pháp hoặc các giao ước bảo tồn và thực hiện các hoạt động tìm kiếm và đàm phán chuyển nhượng khi các chủ sở hữu có nhu cầu.
Vũ Thị Thanh Nga, Hoàng Hồng Hạnh, Hoàng Thị Hiền
Viện Chiến lược, Chính sách Tài nguyên và Môi trường
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 11/2018)
