17/12/2020
1. Thực trạng ô nhiễm không khí xuyên biên giới
Ô nhiễm môi trường, trong đó nổi lên là ô nhiễm môi trường không khí (ÔNMTKK) đang là một vấn đề toàn cầu, được nhiều nước trên thế giới quan tâm và lo ngại. ÔNMTKK thường không có ranh giới cụ thể và quy mô tác động của nó có thể vượt ra khỏi phạm vi của mỗi quốc gia. Các quốc gia đang hoặc kém phát triển thường phải gánh chịu hậu quả do phần lớn các nước phát triển đem lại.
Theo Viện Pháp luật quốc tế (năm 1987): “ÔNMTKK xuyên biên giới có nghĩa là bất kỳ thay đổi vật lý, hóa học hoặc sinh học trong thành phần hoặc chất lượng không khí mà kết quả trực tiếp hoặc gián tiếp từ hành vi của con người, và tạo ra tác động có hại đến môi trường của các quốc gia khác hoặc các khu vực xa hơn, vượt quá những giới hạn của quyền tài phán quốc gia”.
Tại điểm b Điều 1 của Công ước CLRTAP năm 1979 về ÔNMTKK xuyên biên giới tầm xa quy định: “ÔNMTKK xuyên biên giới tầm xa có nghĩa là ÔNMTKK có nguồn gốc vật lý nằm hoàn toàn hoặc một phần trong khu vực thuộc quyền tài phán quốc gia của một nước và có tác động tiêu cực đến khu vực thuộc thẩm quyền của nhà nước khác ở một khoảng cách xa, nó không phân biệt là nguồn phát thải cá nhân hay của nhóm nguồn phát thải nào”.
Như vậy, dựa trên quy định của các điều ước quốc tế, có thể hiểu, ÔNMTKK xuyên biên giới là sự thay đổi vật lý, hóa học hoặc sinh học trong chất lượng không khí nguyên nhân là do hành vi trực tiếp hoặc gián tiếp của con người (gọi là nguồn phát thải) tại một khu vực thuộc quyền tài phán của một quốc gia nhưng tác động tiêu cực đến môi trường của các khu vực thuộc thẩm quyền của các quốc gia khác.
ÔNMTKK xuyên biên giới ngày càng gia tăng, rất nhiều quốc gia vừa là nguồn gây ô nhiễm vừa là nguồn tiếp nhận ÔNMTKK. Năm 2002, các nước thành viên ASEAN đã ký Hiệp định ASEAN ô nhiễm khói mù xuyên biên giới. Hiệp định này là hiệp định khu vực đầu tiên trên thế giới có ràng buộc nhóm các quốc gia tiếp giáp với nhau nhằm giải quyết ô nhiễm khói mù xuyên biên giới phát sinh từ cháy rừng.
Theo tác giả Yulia Yamineva và Seita Romppanen (2017), ÔNMTKK là một vấn đề toàn cầu và các biện pháp pháp lý hiện tại không đáp ứng được yêu cầu giải quyết. Do đó, cần phải tăng cường hợp tác toàn cầu và khu vực với sự tham gia giữa các quốc gia và các bên liên quan để cải thiện chất lượng không khí. Một số nội dung hợp tác như: Tăng cường kiến thức và ảnh hưởng toàn cầu của ÔNMTKK; các nước đang phát triển cần cải thiện việc thu thập và giám sát dữ liệu, nâng cao năng lực và có cơ chế phối hợp; Chia sẻ kinh nghiệm, hỗ trợ phát triển chính sách quốc gia về ÔNMTKK; Đối thoại chính sách về cách giải quyết ÔNMTKK toàn cầu.
Ở Việt Nam, vấn đề ô nhiễm xuyên biên giới mới được quan tâm trong vài thập kỷ gần đây. Một số nghiên cứu có đề cập đến vấn đề này đã được thực hiện như nghiên cứu của tác giả Nguyễn Phúc Thủy Hiền (năm 2014) về “Nghĩa vụ kiểm soát ô nhiễm không khí tầm xa” cho rằng ô nhiễm từ một vùng thuộc chủ quyền của một quốc gia có thể gây hậu quả nghiêm trọng cho những quốc gia láng giềng, thậm chí cho cả thế giới, do tính thống nhất của môi trường. Vì vậy, các quốc gia có nghĩa vụ kiểm soát và quản lý các nguồn thải trong phạm vi chủ quyền quốc gia có khả năng gây ô nhiễm môi trường xuyên biên giới và toàn cầu. Nghiên cứu cũng đưa ra dẫn chứng về hợp tác khu vực trong việc kiểm soát ÔNMTKK tầm xa ở châu Âu, nơi tình trạng mưa axit ở mức độ trầm trọng nhất. Từ năm 1975, Hội nghị về An ninh và Hợp tác châu Âu đã đề cập đến việc ban hành chính sách chung về kiểm soát ÔNMTKK, sau đó Công ước Geneva về ÔNMTKK tầm xa ban hành vào năm 1979.
Nghiên cứu của các tác giả Dương Hồng Sơn, Lê Ngọc Cầu, Lê Văn Quy, Lê Văn Linh (2015) về “Nghiên cứu đánh giá ảnh hưởng của ÔNMTKK xuyên biên giới đến miền Bắc Việt Nam” cho thấy, vào mùa đông khoảng 40% - 50% nồng độ các chất ô nhiễm ở miền Bắc có nguồn gốc ngoài lãnh thổ từ phía Bắc và phía Đông Bắc. Trên cơ sở kết quả nghiên cứu, nhóm tác giả kiến nghị một số giải pháp như: cho phép xây dựng các đề tài, dự án chuyên sâu nghiên cứu về các vấn đề ÔNMTKK xuyên biên giới; tăng cường hợp tác trong nghiên cứu và quản lý ÔNMTKK với các nước có chung đường biên giới với Việt Nam...
2. Kinh nghiệm giải quyết ô nhiễm không khí xuyên biên giới của một số nước trên thế giới
Pháp luật quốc tế về ÔNMTKK xuyên biên giới
Luật pháp quốc tế về ÔNMTKK xuyên biên giới còn rất phân tán. ÔNMTKK xuyên biên giới được giải quyết thông qua khung pháp lý của khu vực như Công ước CLRTAP năm 1979 về ÔNMTKK xuyên biên giới tầm xa, Hiệp định của các quốc gia Đông Nam Á về ô nhiễm khói mù xuyên biên giới… Khung pháp lý liên quan đến ÔNMTKK cũng được tiếp cận theo ngành trong lĩnh vực hàng không và vận tải biển.
- Hàng không: Công ước Chicago năm 1994 về hàng không dân dụng quốc tế không đề cập rõ ràng đến vấn đề BVMT. Các tiêu chuẩn quốc tế (về khí thải động cơ máy bay, bao gồm khói (carbon đen) và khí thải hydrocacbon, carbon monoxide và Nox) được đưa vào các phụ lục của Công ước.
- Vận tải biển: Tổ chức Hàng hải Quốc tế (IMO) đã thông qua một số quy định nhằm giảm thiểu ÔNMTKK do vận chuyển quốc tế như tại Phụ lục VI của Công ước MARPOL có giới hạn kiểm soát phát thải đối với các chất ô nhiễm cụ thể, bao gồm SOx, NOx, PM và các hợp chất hữu cơ dễ bay hơi.
Như vậy, luật pháp quốc tế về ÔNMTKK còn rời rạc, dẫn đến những khoảng trống đáng kể trong phạm vi địa lý, phương pháp tiếp cận khu vực hay ngành đều chưa có hiệu quả, không giải quyết được các tác động toàn cầu của ÔNMTKK.
Kinh nghiệm giải quyết ô nhiễm không khí xuyên biên giới
Thông qua các nghiên cứu về thực tiễn một số quốc gia trên thế giới như Mỹ, Mexico, Canađa, Hồng Kông và Quảng Đông, để giải quyết ÔNMTKK xuyên biên giới, các quốc gia đã thực hiện ba nhóm hoạt động chính:
Thứ nhất, pháp luật đơn phương về kiểm soát ÔNMTKK. Mỹ, Mexico, Canađa, Hồng Kông và Quảng Đông đều đã có những chính sách, quy định pháp luật cụ thể nhằm kiểm soát ÔNMTKK tại từng quốc gia, hạn chế xảy ra ÔNMTKK xuyên biên giới.
Đạo luật giảm thiểu khói bụi ở biên giới của Mỹ năm 1998 cho phép các quan chức biên giới liên bang cấm các phương tiện đi lại ở biên giới nếu không được đăng ký ở California. Các xe đã đăng ký tại California phải kiểm tra Smog II định kỳ hàng năm.
Để đối phó với chất lượng không khí ngày càng xấu đi, chính quyền Quảng Đông đã thực hiện nhiều hành động cụ thể như các kế hoạch 5 năm về BVMT trong đó có nội dung về giảm ÔNMTKK; đánh thuế khí thải (lưu huỳnh điôxít (SO2) bị đánh thuế ở mức 200 NDT/tấn); cấm bán xăng pha chì vào năm 1997. Ngoài ra, bản sửa đổi Luật Phòng chống và Kiểm soát ÔNMTKK của CHND Trung Hoa (có hiệu lực từ tháng 9/2000) đã quy định biện pháp kiểm soát bổ sung đối với các phương tiện giao thông, khuyến khích sử dụng nhiên liệu sạch hơn. Một số điều khoản chính là: áp dụng phí phát thải; thúc đẩy sử dụng năng lượng sạch (LPG, khí đốt tự nhiên, điện); khử lưu huỳnh. Đặc biệt, Luật này quy định trách nhiệm pháp lý: Người gây ô nhiễm phải bồi thường cho các cá nhân hoặc nhóm người bị thiệt hại và có thể truy cứu trách nhiệm hình sự trong những trường hợp nghiêm trọng mà hành vi vi phạm pháp luật về môi trường cấu thành tội phạm.
Thành phố Hà Nội bao phủ bởi lớp sương mù do gia tăng của bụi mịn
Thứ hai, hợp tác giữa các quốc gia cùng biên giới để giải quyết ÔNMTKK chung. Cũng như các quốc gia trên thế giới hợp tác chống ÔNMTKK trên toàn cầu, các quốc gia trên cũng đã hợp tác trong ngăn ngừa và giải quyết các vấn đề ÔNMTKK xuyên biên giới. Các hình thức hợp tác mà Mỹ - Mexico thực hiện khá phong phú, từ tiếp cận pháp lý đa phương cho đến hợp tác giữa các cơ quan Chính phủ, xây dựng cơ sở hạ tầng môi trường và sự tham gia của khu vực tư nhân, phương pháp tiếp cận của Liên minh cùng các tổ chức, chuyên gia nghiên cứu về các vấn đề biên giới. Tại Hồng Kông và Quảng Đông thì đã xây dựng khung pháp lý chung về MTKK và hợp tác giữa các cơ quan Chính phủ nhưng cũng chưa thật sự hiệu quả.
Thứ ba, áp dụng cơ chế Trọng tài trong giải quyết tranh chấp ÔNMTKK xuyên biên giới. Trường hợp tranh chấp do ÔNMTKK giữa Canađa và Mỹ là vụ việc đầu tiên được xét xử bởi các cơ quan tài phán quốc tế về bồi thường thiệt hại đối với hành vi gây ÔNMTKK xuyên biên giới.
Tranh chấp Trail Smelter do ÔNMTKK xuyên biên giới từ nhà máy luyện kim của Công ty khai thác và luyện kim Cominco ở Trail, British Columbia (tỉnh ở cực Tây của Canađa, tiếp giáp biên giới với Washington của Mỹ ở phía Nam) liên quan đến các chính phủ liên bang của cả Canađa và Mỹ. Khói từ lò luyện gây ra thiệt hại cho rừng, hoa màu xung quanh và cả qua biên giới Canada – Mỹ khiến cư dân bức xúc, khiếu nại đến Cominco và yêu cầu bồi thường. Ban đầu Cominco đồng ý bồi thường 350.000 đô la cho người dân địa phương trước ngày 01/01/1932. Tuy nhiên, lời đề nghị này đã bị người dân địa phương từ chối, chính quyền Washington đã đưa ra trọng tài và được giải quyết vào năm 1941 [10].
Phán quyết của trọng tài đã yêu cầu Cominco bồi thường thêm 78.000 đô la cho người dân và Cominco có trách nhiệm điều chỉnh và kiểm soát ô nhiễm mà ngành công nghiệp luyện kim tạo ra, nhà nước cần có các quy định quản lý thực thi đối với các tập đoàn nhằm hạn chế lượng khí thải gây hại. Như vậy, trọng tài đã áp đặt thành công trách nhiệm của nhà nước đối với ÔNMTKK xuyên quốc gia và đặt ra yêu cầu không quốc gia nào có thể gây ra tác hại do ÔNMTKK cho lãnh thổ khác.
3. Đề xuất áp dụng cơ chế tương trợ tư pháp trong giải quyết các vấn đề ÔNMTKK xuyên biên giới
Tương trợ tư pháp (TTTP) là việc các quốc gia (chủ yếu thông qua Tòa án và các cơ quan tư pháp) giúp đỡ, hỗ trợ cho nhau về các vấn đề tư pháp (bao gồm cả dân sự và hình sự) trên cơ sở điều ước quốc tế và nguyên tắc có đi có lại nhằm đảm bảo việc thi hành pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích của Nhà nước, công dân và pháp nhân mỗi nước trên lãnh thổ của nhau, thúc đẩy phát triển quan hệ hợp tác quốc tế.
TTTP đã được thực hiện trong nhiều lĩnh vực: hình sự, dân sự, thương mại, hôn nhân - gia đình… tại hầu hết các quốc gia trên thế giới. Theo nghiên cứu về hoạt động TTTP của các nước trên thế giới cho thấy, hoạt động TTTP trong lĩnh vực môi trường đã được thực hiện trong việc trao đổi thông tin, điều tra, xử lý các vấn đề môi trường xuyên biên giới, tội phạm môi trường xuyên biên giới tại một số quốc gia. Trong đó, TTTP trong các vấn đề hình sự hay phát hiện, điều tra, xử lý tội phạm môi trường là hoạt động được thực hiện nhiều nhất. Một số kinh nghiệm thực hiện hoạt động TTTP trong phát hiện, điều tra tội phạm môi trường xuyên biên giới có thể áp dụng đối với TTTP các hoạt động khác trong lĩnh vực môi trường.
Hoạt động TTTP trong phát hiện, điều tra, xử lý tội phạm môi trường xuyên biên giới được thực hiện theo khung pháp lý về TTTP trong các vấn đề hình sự và thường được quy định tại các hiệp ước đa phương và song phương. Nếu thiếu một công ước về TTTP trong các vấn đề hình sự hoặc điều khoản cho phép thực hiện một hành động cụ thể thì các cơ quan chức năng quốc gia có thể quyết định song phương dựa trên các hành động cần thiết. Tuy nhiên, quá trình ra quyết định thường chậm và kết quả có thể khác nhau trong các tình huống. Hình thức TTTP có thể được gọi là thư ủy thác, hoặc yêu cầu TTTP. Yêu cầu như vậy thường phải được gửi bằng văn bản và phải có nội dung đúng quy định pháp luật.
TTTP trong lĩnh vực môi trường có vai trò, ý nghĩa quan trọng nhằm phát triển quan hệ, tăng cường và hoàn thiện sự hợp tác giữa Việt Nam với các nước nói chung và trong lĩnh vực môi trường, tư pháp nói riêng. Đồng thời góp phần giải quyết các vấn đề môi trường của quốc gia và cả những vấn đề môi trường liên quốc gia, vấn đề môi trường có tính toàn cầu; hướng tới BVMT chung; Hỗ trợ, giúp đỡ các cơ quan tư pháp của các quốc gia thực hiện công tác tư pháp. Từ đó không chỉ giải quyết vấn đề môi trường mà còn góp phần nâng cao năng lực của các cơ quan tư pháp, hoàn thiện cơ cấu, tổ chức thực hiện TTTP. Trên cơ sở thực hiện TTTP trong lĩnh vực môi trường, các nước có thể chia sẻ kinh nghiệm về xây dựng, hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật cũng như kinh nghiệm triển khai hoạt động này trong thực tiễn; Phát triển các quan hệ pháp lý, bảo vệ lợi ích của quốc gia và bảo hộ các quyền, lợi ích chính đáng của công dân, pháp nhân Việt Nam trong quan hệ với công dân, pháp nhân các nước khác.
Như đã phân tích ở trên, ÔNMTKK xuyên biên giới có thể dẫn tới tranh chấp về bồi thường thiệt hại cần có sự tham gia của các cơ quan tư pháp quốc gia và cơ quan tài phán quốc tế để giải quyết. Ngoài ra, các hành vi gây ÔNMTKK xuyên biên giới từ một quốc gia không chỉ gây hại cho môi trường quốc gia khác mà nghiêm trọng hơn còn có thể cấu thành tội phạm môi trường xuyên biên giới. Trong những trường hợp này, sự hợp tác của các cơ quan tư pháp quốc gia là rất cần thiết và để hỗ trợ, giúp đỡ lẫn nhau về các vấn đề tư pháp trong quá trình giải quyết các vấn đề ÔNMTKK xuyên biên giới, các cơ quan tư pháp quốc gia có thể áp dụng cơ chế tương trợ tư pháp.
Phạm vi TTTP có thể bao gồm: tống đạt giấy tờ, hồ sơ, tài liệu liên quan đến TTTP; triệu tập người làm chứng, người giám định; thu thập, cung cấp chứng cứ; truy cứu trách nhiệm hình sự; trao đổi thông tin; các yêu cầu TTTP khác tùy theo yêu cầu giải quyết vụ việc/vụ án trên thực tế.
Tuy nhiên, ở Việt Nam chưa có quy định cụ thể về TTTP trong lĩnh vực môi trường nên cơ chế này vẫn chưa được áp dụng nhiều trong giải quyết các vấn đề ÔNMTKK xuyên biên giới. Do đó, tác giả đề xuất một số giải pháp để áp dụng cơ chế TTTP trong giải quyết các vấn đề ÔNMTKK xuyên biên giới như sau:
- Tăng cường hợp tác quốc tế có chọn lọc, trọng tâm, trọng điểm, chia sẻ kinh nghiệm về kiểm soát ÔNMTKK xuyên biên giới.
- Tăng cường hợp tác trong nghiên cứu và quản lý ÔNMTKK với các nước có chung đường biên giới với Việt Nam; hợp tác, kí kết các Hiệp định TTTPtrong lĩnh vực môi trường, trong đó có nội dung kiểm soát, giải quyết ÔNMTKK xuyên biên giới.
- Đề xuất, thực hiện các đề tài, dự án chuyên sâu nghiên cứu về các vấn đề ÔNMTKK xuyên biên giới.
- Thực hiện các đề tài, dự án nghiên cứu về TTTP trong lĩnh vực môi trường từ đó xây dựng, đề xuất khung pháp lý để thực hiện cơ chế này trong giải quyết các vấn đề ÔNKK xuyên biên giới, góp phần củng cố và cải thiện công tác quản lý môi trường; giải quyết các vấn đề ô nhiễm môi trường không khí xuyên biên giới tại Việt Nam; bảo vệ môi trường mỗi quốc gia và toàn cầu.
Th.S Hoàng Bích Hồng
Viện Khoa học môi trường, Tổng cục Môi trường
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 11/2020)
TÀI LIỆU THAM KHẢO
