03/11/2021
Để nâng cao hiệu quả công tác ứng phó với biến đổi khí hậu (BĐKH), việc xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến BĐKH tại nhiều quốc gia trên thế giới được chú trọng. Đến nay, nhiều quốc gia đã ban hành Luật BĐKH như Nhật Bản, Anh Quốc, New Zealand (các quốc gia thuộc phụ lục I), Mêhicô, Philippines (các quốc gia không thuộc phụ lục I) [2-14], tạo ra hành lang pháp lý quan trọng đối với vấn đề BĐKH trong nước và thực hiện trách nhiệm của Bên tham gia Công ước khung của Liên hợp quốc về BĐKH (UNFCCC).
Tại Việt Nam, công tác quản lý nhà nước về BĐKH đã đạt nhiều kết quả tích cực, cơ cấu tổ chức bộ máy được kiện toàn, nhiều văn bản chính sách quan trọng được ban hành, trong đó đáng chú ý là Luật BVMT năm 2020 [1]. Nội dung về ứng phó BĐKH được quy định tại các Điều 90 đến 96 của Luật này. Tuy nhiên, khi cơ cấu tổ chức, bộ máy được hoàn thiện, đi vào vận hành, lại đòi hỏi khung pháp lý về BĐKH cụ thể, toàn diện hơn. Dù đã có nhiều nỗ lực trong thể chế hóa chính sách nhưng hiện nay vấn đề BĐKH mới chỉ được lồng ghép vào trong các Luật chuyên ngành khác, do vậy công cụ quản lý chuyên ngành BĐKH vẫn bộc lộ hạn chế.
Bài viết tổng quan nội dung trong Luật BĐKH của một số quốc gia trên thế giới, từ đó rút ra bài học kinh nghiệm đối với việc xây dựng Luật BĐKH cho Việt Nam.
1. Luật BĐKH tại một số quốc gia trên thế giới
Luật BĐKH của Anh
Luật BĐKH (Climate Change Act, 2008) của Anh được ban hành năm 2008 [12] gồm có 6 phần, trong đó: Phần I nêu mục tiêu của Luật, quy định về mức trần phát thải KNK, cam kết giảm phát thải KNK. Phần II quy định về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của Uỷ ban quốc gia về BĐKH. Phần III quy định về Chương trình kinh doanh tín chỉ phát thải. Phần IV quy định vấn đề thích ứng BĐKH, chương trình, báo cáo đánh giá tác động, rủi ro và các giải pháp thích ứng. Phần V đưa ra một số điều khoản quy định chi tiết đối với Chương trình giảm thiểu chất thải, thu gom chất thải từ hộ gia đình, phí áp dụng cho các loại túi xách hàng hoá; mục tiêu giảm phát thải CO2, trách nhiệm trong sử dụng năng lượng tái tạo. Phần VI nêu các điều khoản bổ sung chung: phạm vi, giải thích thuật ngữ, công bố. Cuối cùng là Phụ lục với các hướng dẫn chi tiết một số điều của Luật.
Luật BĐKH được ban hành là cơ sở pháp lý quan trọng để Anh thực hiện các giải pháp ứng phó BĐKH. Thông qua Luật BĐKH, Chính phủ Anh đưa ra cam kết đến năm 2050 sẽ giảm 80% lượng phát thải KNK so với mức phát thải của năm 2050. Để đạt được mục tiêu này, Luật quy định Chính phủ xây dựng “Ngân sách các-bon” nhằm xác định mức trần phát thải định lượng trong 5 năm, đồng thời có trách nhiệm đề ra các biện pháp cụ thể triển khai thực hiện.
Về thích ứng BĐKH, Luật quy định Chính phủ phải đánh giá các rủi ro và cơ hội từ BĐKH, chuẩn bị các bước đi cần thiết để tận dụng các cơ hội và biến thách thức thành cơ hội thúc đẩy phát triển. 5 năm một lần, Chính phủ công bố Đánh giá rủi ro khí hậu và trên cơ sở đó, đề xuất, xây dựng Chương trình thích ứng quốc gia.
Về cơ cấu, tổ chức, Bộ Kinh doanh, Năng lượng và Chiến lược Công nghiệp có trách nhiệm chính trong việc hoạch định chính sách giảm nhẹ, Bộ Môi trường và Nông nghiệp có chức năng xây dựng chính sách thích ứng trong nước. Luật quy định việc thành lập Uỷ ban về BĐKH đảm bảo thúc đẩy triển khai các mục tiêu giảm phát thải KNK, tổ chức đánh giá độc lập về kết quả, tiến độ thực hiện.
Luật Ứng phó BĐKH của New Zealand
Luật Ứng phó BĐKH năm 2002 (Climate Change Response Act, 2002) [4] thiết lập khung pháp lý cho New Zealand nhằm phê chuẩn và đáp ứng các nghĩa vụ quốc gia, Nghị định thư Kyoto và UNFCCC. Luật đã ủy quyền cho Bộ trưởng Bộ Tài chính quản lý các đơn vị phát thải KNK theo Nghị định thư Kyoto và trao đổi thương mại với các thị trường các-bon quốc tế. Bên cạnh đó, Luật chỉ định một cơ quan kiểm kê quốc gia chịu trách nhiệm lưu trữ và báo cáo các thông tin liên quan đến phát thải KNK.
Cho đến nay, Luật Ứng phó BĐKH của quốc gia này đã sửa đổi bảy lần. Luật sửa đổi năm 2006 [5] đã có nhiều thay đổi so với Luật năm 2002 như xác định thời hạn hết hạn cho các đơn vị giảm phát thải được chứng nhận tạm thời và dài hạn, cho phép Thống đốc đưa ra các quy định cấp thiết về các nguyên tắc về thu hồi chi phí. Luật Sửa đổi năm 2008 (Mua bán phát thải) [6] giới thiệu một chương trình trao đổi phát thải ở New Zealand.
Luật Sửa đổi năm 2009 (Mua bán phát thải ngành Lâm nghiệp) [7] đưa ra những sửa đổi đối với sự tham gia của ngành lâm nghiệp vào chương trình thương mại phát thải, cụ thể trao cho Bộ trưởng phụ trách khả năng thu hồi hoặc đình chỉ các kế hoạch phân bổ dự thảo và thay đổi khung thời gian cho việc xóa bỏ các đơn vị liên quan đến các hoạt động về đất rừng trước năm 1990. Bên cạnh đó, Luật Sửa đổi năm 2009 đã đưa ra một số thay đổi về kế hoạch mua bán phát thải, bao gồm việc hoãn sự tham gia của ngành nông nghiệp trong Chương trình thương mại phát thải ở New Zealand cho đến ngày 1 tháng 1 năm 2015 và phân bổ bổ sung chứng chỉ phát thải ngành nông nghiệp từ năm 2016.
Luật Sửa đổi năm 2011 [8] đã đưa ra một số thay đổi đối với các chức năng hành chính: chức năng của Giám đốc Cơ quan BVMT, việc bổ nhiệm cán bộ thực thi và nghĩa vụ duy trì tính bảo mật. Luật Sửa đổi năm 2012 (Mua bán phát thải và các vấn đề khác) [10] và năm 2014 (Hạn chế đơn vị phát thải) [11] đề cập đến những thay đổi và quy định về đơn vị thải thải trong lâm nghiệp và nông nghiệp.
Gần đây nhất, trong bản sửa đổi năm 2019 [12], New Zeland đặt mục tiêu giảm lượng phát thải thải ròng các-bon về 0 vào năm 2050. Luật sửa đổi năm 2019 cũng đặt ra mục tiêu về giảm 10% lượng khí thải mêtan sinh học vào năm 2030 và giảm 24%-47% vào năm 2050 (so với năm 2017). Bên cạnh đó, Luật sửa đổi yêu cầu việc thực hiện đánh giá rủi ro khí hậu quốc gia định kỳ.
Luật Thúc đẩy các biện pháp ứng phó với sự ấm lên toàn cầu năm 1998 của Nhật Bản
Luật Thúc đẩy các biện pháp ứng phó với sự ấm lên toàn cầu năm 1998 (Act on Promotion of Global Warming Countemeasures, 1998) [2] nhằm giảm phát thải KNK từ các hoạt động sản xuất kinh tế - xã hội thông qua việc xây dựng kế hoạch nhằm đạt được mục tiêu quy định theo yêu cầu của Nghị định thư Kyoto, triển khai các biện pháp thúc đẩy giảm phát thải các KNK, qua đó góp phần nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân.
Luật bao gồm 68 Điều, chia thành 8 Chương, trong đó: Chương 1 về các quy định chung; Chương 2 quy định về Kế hoạch đạt được mục tiêu theo yêu cầu của Nghị định thư Kyoto; Chương 3 quy định về cơ cấu tổ chức của Cơ quan về BĐKH để lãnh đạo, chỉ đạo công tác phòng tránh tình trạng ấm lên toàn cầu; Chương 4 quy định về kiểm soát KNK; Chương 5 quy định về tăng cường bể hấp thụ KNK dựa trên việc thúc đẩy trồng, quản lý rừng; Chương 6 quy định về quản lý tài khoản, giao dịch hạn ngạch tín chỉ; Chương 7 các quy định khác; Chương 8 quy định về chế tài.
Luật đề ra quy định khung về trách nhiệm của Nhà nước, chính quyền địa phương, doanh nghiệp, người dân trong việc thúc đẩy giải pháp ứng phó với việc ấm lên toàn cầu, triển khai các giải pháp, kế hoạch quốc gia, cấp tỉnh nhằm đạt được mục tiêu giảm phát thải KNK của Nhật Bản nêu trong Nghị định thư Kyoto; quy định về nội dung Kế hoạch hành động giảm phát thải và tăng cường khả năng hấp thụ KNK, cấp có thẩm quyền ban hành Kế hoạch; quy định rõ về bộ máy, cơ cấu tổ chức; các hướng dẫn kiểm soát phát thải trong các hoạt động sản xuất kinh doanh, các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội khác; quy định về việc báo cáo, hạch toán, cung cấp thông tin phát thải của doanh nghiệp, hệ thống quản lý tín chỉ, chế tài xử phạt liên quan đến việc cung cấp thông tin sai lệch về lượng phát thải KNK.
Luật BĐKH của Mêhicô
Ngày 19/4/2012, Luật chung về BĐKH (Mexican General Law on Climate Change, 2012) [3] được thông qua, đưa Mêhicô là một trong những quốc gia đang phát triển đi tiên phong trong việc xây dựng một khuôn khổ pháp lý toàn diện để ứng phó với BĐKH, hướng đến một nền kinh tế xanh.
Luật chung được thông qua tạo cơ sở cho việc thành lập các thể chế, khuôn khổ pháp lý và tài chính nhằm hướng tới một nền kinh tế các-bon thấp. Luật quy định cụ thể các trách nhiệm khác nhau của Liên đoàn, cam kết của Mêhicô theo Hiệp định Copenhagen về việc thực hiện mục tiêu giảm phát thải ở mức dưới 30% theo kịch bản phát triển thông thường (BAU) vào năm 2020, giảm 50% lượng phát thải KNK vào năm 2050 so với năm 2000.
Luật chuyển đổi Viện Sinh thái Quốc gia thành Viện Sinh thái và BĐKH Quốc gia (INECC). INECC sẽ chịu trách nhiệm tổng hợp kiểm kê phát thải quốc gia; hợp tác trong việc xây dựng các chiến lược, kế hoạch, chương trình, công cụ và hành động liên quan đến phát triển bền vững, môi trường và BĐKH; đánh giá chính sách BĐKH quốc gia. Thông qua Luật, Uỷ ban Liên bộ về BĐKH (IMCC) chính thức là cơ quan chịu trách nhiệm điều phối các hoạt động của Chính phủ về BĐKH, xây dựng và thực hiện các chính sách thích ứng và giảm nhẹ quốc gia. Luật cũng thiết lập Hệ thống BĐKH Quốc gia bao gồm IMCC, INECC, chính quyền tiểu bang và thành phố và các đại diện của Quốc hội.
Liên quan đến tính dễ tổn thương đối với tác động của khí hậu, Luật chú trọng đến các biện pháp thích ứng với mục tiêu giảm thiệt hại và rủi ro bằng cách tăng cường khả năng phục hồi của hệ thống tự nhiên và con người. Một trong những công cụ để đạt được điều này là "Bản đồ rủi ro" bao gồm thông tin về các kịch bản dễ bị tổn thương ở hiện tại và trong tương lai.
Luật BĐKH cũng yêu cầu chính sách giảm nhẹ quốc gia phải bao gồm chẩn đoán, lập kế hoạch, đo lường, báo cáo, thẩm định và đánh giá lượng phát thải KNK của quốc gia. Chiến lược giảm nhẹ quốc gia sẽ được triển khai từng bước; đầu tiên là thúc đẩy sự tăng cường năng lực quốc gia và sau đó bắt đầu các hoạt động giảm nhẹ trong các lĩnh vực sản xuất năng lượng, giao thông, nông nghiệp, lâm nghiệp và sử dụng đất, chất thải và các quá trình công nghiệp.
Bên cạnh đó, Luật còn lập ra một quỹ về BĐKH, cung cấp các dự án tài chính của nhà nước, tư nhân, quốc gia và quốc tế đồng thời góp phần vào các hoạt động thích ứng và giảm nhẹ, như hỗ trợ hành động cấp bang, các dự án nghiên cứu và đổi mới, phát triển và chuyển giao công nghệ, mua lượng giảm phát thải được chứng nhận (CERs). Luật thiết lập một thị trường tự nguyện cho hoạt động mua bán giảm phát thải để thúc đẩy giảm phát thải KNK.
Luật BĐKH của Philippines
Luật BĐKH (Climate Change Law, 2009) [13] của Philippines ban hành năm 2009 khẳng định Philippines là quốc gia chịu nhiều tác động, dễ bị tổn thương trước các tác động của BĐKH và nhấn mạnh sự cần thiết phải có các biện pháp thích ứng phù hợp. Luật bao gồm 26 Điều, đã tạo khuôn khổ pháp lý toàn diện để lồng ghép vấn đề BĐKH một cách hệ thống vào các nỗ lực giảm nhẹ rủi ro thiên tai, đồng thời vào các giai đoạn trong quá trình lập chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển, xoá đói giảm nghèo cũng như các quy trình lập quy hoạch, kế hoạch phát triển khác.
Luật đề ra các nguyên tắc chính của chính sách BĐKH: Trách nhiệm chung nhưng có phân biệt, nguyên tắc phòng ngừa, nhấn mạnh mục tiêu của UNFCCC về giảm nhẹ và thích ứng, Khung hành động Hyogo về giảm nhẹ rủi ro thiên tai, chú trọng cách tiếp cận hướng đến các đối tượng dễ bị tổn thương, bao gồm phụ nữ và trẻ em và nhấn mạnh vấn đề giới trong BĐKH.
Luật cũng quy định về việc Uỷ ban BĐKH cơ quan có thẩm quyền cao nhất trong hoạch định chính sách, kế hoạch quốc gia về BĐKH, có chức năng giám sát, điều phối, đánh giá tình hình triển khai chính sách, kế hoạch về BĐKH; xây dựng các Hướng dẫn triển khai xây dựng Kế hoạch hành động ứng phó với BĐKH ở địa phương,... Uỷ ban được đặt trong Văn phòng của Tổng thống và dưới Uỷ ban có các Hội đồng tư vấn bao gồm đại diện lãnh đạo các Bộ, ngành, cơ quan, Viện nghiên cứu có liên quan.
Bên cạnh đó, Luật cũng đưa ra những quy định chung về cơ chế điều hoà, phối hợp hoạt động ứng phó với BĐKH; việc phân bổ ngân sách cho BĐKH; báo cáo định kỳ liên quan đến BĐKH.
2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
Qua nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia trong việc xây dựng Luật BĐKH, có thể thấy rằng:
Thứ nhất, việc xây dựng pháp luật BĐKH của Việt Nam hiện nay cần được chú trọng do tính cần thiết và cấp thiết để đảm bảo hành lang pháp lý mạnh mẽ trong công tác ứng phó với BĐKH. Việc xây dựng Luật khung với các quy định chung là cách tiếp cận được nhiều quốc gia đang phát triển lựa chọn, đảm bảo việc hình thành cơ cấu tổ chức bộ máy, cách thức triển khai công tác thích ứng, giảm nhẹ; nguyên tắc, chính sách chung về BĐKH, hợp tác quốc tế và tạo nền tảng để định hướng phát triển khoa học, công nghệ, tăng cường năng lực, xây dựng các cơ chế vận hành thị trường các-bon…
Thứ hai, việc ban hành pháp luật BĐKH của các quốc gia phát triển và đang phát triển trước đây khác nhau về bản chất, các quốc gia phát triển với các cam kết quốc tế phải cắt giảm KNK, vì vậy việc luật hóa là điều cần thiết để đảm bảo một hành lang pháp lý cho việc triển khai hành động nhằm đạt được mục tiêu đã đề ra. Trong khi đó, đối với quốc gia đang phát triển, khi vấn đề giảm phát thải KNK còn chưa bắt buộc nhưng với nhìn nhận giảm nhẹ BĐKH là một cơ hội phát triển nên một số quốc gia vẫn ban hành Luật về BĐKH để thúc đẩy mạnh mẽ chuyển đổi nền kinh tế qua hướng các-bon thấp. Hiện nay các quốc gia tham gia UNFCCC, dù thuộc hay không thuộc phụ lục I, đều đã cam kết giảm phát thải KNK thông qua Đóng góp do quốc gia tự quyết định, vì vậy các vấn đề luật hóa nhằm đưa ra các quy định về giảm nhẹ BĐKH là xu thế tất yếu cho mọi quốc gia để thực hiện cam kết của mình.
Thứ ba, các quốc gia khi đưa ra pháp luật BĐKH đều chú trọng đến cả vấn đề thích ứng, các quy định về thích ứng cũng tạo khung quan trọng để thúc đẩy công tác thích ứng với BĐKH theo hướng quản lý tổng hợp, thống nhất đầu mối về BĐKH.
Thứ tư, việc xây dựng pháp luật BĐKH cần xác định rõ mục đích, mục tiêu và phạm vi điều chỉnh của Luật. Mục tiêu, mục đích nếu được xác định rõ sẽ thể hiện tính cần thiết, vị trí, tầm quan trọng của Luật. Việc xác định rõ phạm vi điều chỉnh sẽ tránh được sự chồng chéo, đảm bảo tính hệ thống, kết nối và viện dẫn các Luật liên quan. Ngoài ra, các nguyên tắc trọng tâm ứng phó với BĐKH cũng cần phải được định hình rõ để phù hợp với điều kiện quốc gia.
Thứ năm, trong quá trình xây dựng pháp luật BĐKH, do bản chất liên ngành, liên vùng nên thông thường vấn đề cách tiếp cận liên ngành được vận dụng, hệ thống cấu trúc thể chế liên ngành cũng được hình thành, tuy nhiên việc quy định xây dựng, sắp xếp thể chế cần tinh giản, hiệu quả, tránh sự cồng kềnh, trùng lặp chức năng.
Thứ sáu, vấn đề giảm phát thải KNK thực chất khi đưa thành Luật thì thường kèm theo đó là các vấn đề về áp dụng công cụ thị trường, thông qua việc xây dựng hệ thống quản lý tín chỉ các-bon; hình thành các quỹ về BĐKH; xóa bỏ dần chính sách trợ giá nhiên liệu hóa thạch,…
3. Kết luận
Vấn đề BĐKH ngày càng trở nên cấp thiết và được nhiều quốc gia trên thế giới quan tâm, xây dựng thành luật. Nhìn chung, Luật BĐKH của các quốc gia thuộc phụ lục I của UNFCCC được ban hành sớm hơn và có cơ chế điều chỉnh linh hoạt hơn so với các quốc gia không thuộc phụ lục I. Do những ràng buộc về nghĩa vụ cắt giảm phát thải KNK, các quốc gia phát triển đã có những quy định chi tiết, cụ thể liên quan đến mục tiêu giảm phát thải, phân bổ hạn ngạch phát thải, hình thành thị trường các-bon, thuế các-bon. Đối với các quốc gia đang phát triển, Luật BĐKH được ban hành đảm bảo khung pháp lý chung nhất, bao gồm các vấn đề liên quan đến BĐKH như giảm nhẹ phát thải KNK, thích ứng BĐKH và giảm thiểu rủi ro, lồng ghép BĐKH trong quá trình xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển và sắp xếp thể chế trong việc thi hành luật. Đây là những bài học kinh nghiệm giúp Việt Nam xác định các nội dung quan trọng trong việc xây dựng pháp luật về BĐKH.
Nguyễn Thị Minh Huệ, Hoàng Thị Thảo, Nguyễn Hùng Minh, Nguyễn Thị Bích Ngọc, Nguyễn Hữu Tài
Trung tâm Ứng phó biến đổi khí hậu, Cục Biến đổi khí hậu, Bộ Tài nguyên và Môi trường
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường số 10/2021)
Tài liệu tham khảo
