15/03/2023
1. Đặt vấn đề
Người ta tin là, sở dĩ các quốc gia giầu mạnh lên được là nhờ đã biết tạo dựng nên 3 “trụ cột” là nguồn lực con người, nguồn lực đất đai và nguồn lực tài chính. Nguồn lực mang tính quyết định là “con người” bao gồm chính phủ kiến tạo, giáo dục khai sáng và tầng lớp doanh nhân dám dấn thân vì sự cường thịnh của đất nước và cho sự giàu có của chính họ; giáo dục ở đây bao hàm cả khoa học và công nghệ.
Với các quốc gia phát triển lên công nghiệp hóa, hiện đại hóa từ nông nghiệp, nhất là từ một nền kinh tế tiểu nông là căn bản, thì nguồn lực đất đai có vai trò cự kỳ quan trọng, vì khi ấy đất đai không chỉ là tư liệu sản xuất ra nông sản hàng hóa, mà còn là nguồn lực tài chính, là “nguồn lực kép”, tức là nó có thể chuyển thành tiền, chuyển từ nguồn lực đất đai sang nguồn lực tài chính. Vì thế, chính sách về đất đai luôn là nền tảng trong việc hoạch định chính sách phát triển của các quốc gia, đồng thời cũng luôn là mối quan tâm hàng đầu của các tầng lớp dân cư, có vai trò rất quan trọng đến sự hưng thịnh hay sự suy tàn của một thể chế.
Nông nghiệp là tấm gương phản chiếu xã hội của một khu vực mang tính trì trệ tương đối nhưng lại là khu vực dễ bị tổn thương nhất trong quá trinh phát triển, đó là khu vực nông thôn; cái làm nên ‘gương mặt’ của nông thôn chính là đất đai. Đất đai vừa là nhu cầu căn bản, vừa là khát vọng lớn nhất của người nông dân; Đối với người nông dân, đất đai là cuộc sống và cũng là văn hóa, là quê hương, là cội nguồn, là niềm tin và điểm tựa.
Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng đã nêu rõ “…tạo môi trường thuận lợi để huy động, phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực, thúc đẩy đầu tư, sản xuất kinh doanh… tạo động lực để phát triển kinh tế nhanh và bền vững”; trong các nguồn lực để phát triển đất nước trong giai đoạn hiện nay, đất đai là một trong các nguồn lực quan trọng bậc nhất.
Thực tiễn quản lý nhà nước những năm qua cho thấy, có đến 80% khiếu nại, tố cáo của công dân, tập trung vào lĩnh vực quản lý nhà đất, trong đó về đất đai chiếm đến 70%; 75% các vụ án đã được xét xử có liên quan đến đất đai. Các con số đó cho thấy, hình như các bức xúc xã hội không phải thuộc về nhận thức (kém cỏi) của người sử dụng đất (nông dân, doanh nghiệp…) mà là từ những bất cập của các văn bản pháp lý của nhà nước, từ công tác quản lý đất đai của các cấp chính quyền, và từ sự ‘diễn giải’ luật pháp không chuẩn mực của những người thừa hành công vụ từ các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan.
Các vướng mắc chính trong công tác quản lý đất đai ở nước ta hiện nay chủ yếu là do nhận thức trong chính sách quản lý nhà nước về đất đai chưa được đồng nhất; lý lẽ thiết chế quyền sở hữu đất đai chưa đủ sức thuyết phục; chế độ giao quyền sử dụng đất chưa được hoàn chỉnh; giá trị kinh tế đất đai chưa được xác định đúng; phân loại đất đai còn bất cập; quản lý đất đai còn lỏng lẻo, lãng phí…
Dường như là, thái độ của chúng ta thời gian qua đối với đất đai đã biến nông dân, từ vị trí lẽ ra là người làm chủ theo tinh thần “người cày có ruộng”, đã trở thành những người gần như không có quyền định đoạt số phận miếng đất mà họ được giao để sử dụng, do không có quyền sở hữu hay quyền tài sản. Quyền sở hữu thuộc một ông chủ khác, vừa hết sức to lớn, nhưng lại khó định hình, ấy là “toàn dân”, ông chủ thực sự của đất đai theo hiến định, nhưng cũng có nghĩa là của tất cả mọi người, nhưng lại ko phải là của ai cụ thể cả. Ai là chủ phụ thuộc vào ý muốn chủ quan của nhà cầm quyền. Còn quyền tài sản cũng vậy, họ không có quyền định giá miếng đất mà họ được giao sử dụng; việc định đoạt ấy thuộc thẩm quyền của chính quyền địa phương khi họ ban hành quyết định giải tỏa, giải phóng mặt bằng, khi thu hồi đất phục vụ các nhà đầu tư (nhà nước và tư nhan, trong và ngoài nước).
Những bất cập, vướng mắc và tồn tại trên mong và tin là sẽ được giải quyết căn bản ở Luật đất đai sửa đổi, nền tảng cho công cuộc quản lý đất đai hiệu quả và bền vững, tạo lập nên sức mạnh vật chất to lớn, mang lại giầu có cho đất nước, yên bình cho xã hội, ấm no và hạnh phúc cho nhân dân.
Bài viết này chủ yếu đề cập đến những vấn đề đất đai có liên quan đến “Tam nông”.
2. Quan điểm
Tất nhiên là Luật đất đai mới phải thể chế hóa được các tinh thần cốt lõi các Nghị quyết số 18, 19, 20 của Hội nghị Trung ương Năm Khóa XIII ban hành ngày 16/6/2022, nhất là Nghị quyết số 18.
Ở góc độ ‘người hưởng lợi’ (nông dân), Luật về đất đai cần phải:
(1) Mang lại yên bình và giàu có cho người nông dân
Đất đai là vấn đề hệ trọng, khó và phức tạp, nên bất kỳ chính sách hay chủ trương, đường lối nào có liên quan đến đất đai đều phải là chính sách vì người nông dân, từ người nông dân, lấy dân làm gốc (dân là nguồn gốc của mọi động lực phát triển, chính sách phát triển), nông dân là trung tâm, nông dân là chủ thể, theo đúng tinh thần của Nghị quyết 18 và 19; đồng thời, củng cố và tăng cường khối liên minh công – nông.
Hiện nay, chính sách đất đai đang là trung tâm của các vấn đề trong xã hội nông thôn như sinh kế, các mâu thuẫn trong việc nông dân mất đất, nông dân chán ruộng (bỏ hoang đất, ly nông), nông dân chán chốn thôn quê (vì đất không nuôi nổi người, ly hương); và gia đình, làng xóm ly tán bất đắc dĩ vì nghèo khó và khốn cùng, không phải do nhu cầu tự thân của quá trinh phân công lại lao động xã hội, đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước. Khi chuyển đổi đất, sinh kế của nông dân bị mất đi trước khi họ kịp chuẩn bị chuyển đổi nghề nghiệp mới. Đa số nông dân mất nghề nông khi mất đất, họ trở thành đội quân thất nghiệp kéo đến các thành phố làm gia tăng áp lực về các vấn đề xã hội ở đô thị.
Vì thế, Luật Đất đai mới cần đựoc viết với tâm thế vì quyền lợi của nông dân, số cử tri lớn nhất của đất nước, phản ánh tâm nguyện và mong mỏi của nhân dân, trao quyền thực sự cho người dân, theo tinh thần “việc gì có lợi cho dân phải hết sức làm, việc gì có hại cho dân phải hết sức tránh” (Bác Hồ). Đồng thời, nội dung Luật Đất đai (sửa đổi) phải phù hợp với quy luật, cơ chế vận hành của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, tạo khung pháp lý chi phối sự vận động của đất đai nhằm mang lại hiệu quả cao nhất cả về kinh tế, xã hội và môi trường.
Muốn có chính sách đúng về nông dân thì phải hiểu nông dân, muốn hiểu thì phải tìm hiểu và đối thoại. Chân lý sinh ra từ đối thoại, không đối thoại thì hoặc không tìm thấy chân lý, hoặc chân lý trở nên vô ích. Đây là những vấn đề quan trong, mang tính cốt tử để có một chính sách đúng về đất đai với người nông dân, được nông dân và các tầng lớp khác trong xã hội đón nhận.
Người đi đối thoại cần có năng lực và phẩm chất biết tự thoát mình, không chỉ bám vào tư duy của mình, định kiến của mình. Mỗi định kiến là một rào cản tư duy của người mang nó, đồng thời là rào cản cho tư duy của người khác, rất tai hại cho mỗi người và cho tiến bộ xã hội. Định kiến và thái độ cho rằng mình là người duy nhất đúng khiến tư duy của chúng ta trở nên chật hẹp, tù túng và bảo thủ, vì mỗi định kiến là một cánh cửa bị khóa của ‘căn nhà’ tư duy.
Thái độ lắng nghe và trân trọng những ý kiến khác nhau chính là thái độ nền tảng của điều mà chúng ta gọi là dân chủ – cách sống dân chủ, chế độ dân chủ… Dân chủ là một cách sống, một thái độ văn hóa, trước khi là một thể chế chính trị.
Đi theo lối mòn và giáo điều không thể tạo nên sự đột phá, đi theo lối mòn và giáo điều không thể tạo ra sự sáng tạo. Không có đột phá và sáng tạo thì không thể tạo dựng nên các giá trị mới, các động lực và nguồn lực mới để hình thành chính sách về đất đai mới mang dấu ấn thời đại.
Thêm nữa, vấn đề ruộng đất cần được nhìn nhận trong bối cảnh phát triển mới với xây dựng nông thôn mới, công nghiệp hóa, hiện đại hóa, đô thị hóa, toàn cầu hóa, chuyển đổi số và biến đổi khí hậu cùng với những cú sốc tự nhiên và các nhân tai bất thường, khó đoán định (dịch bệnh, chiến tranh).
(2) Mang lại nguồn lực tài chính to lớn cho Nhà nước
Đúng ra, ai tạo ra giá trị đất đai thì người đó được hưởng, nhưng chính sách đất đai thời gian qua lại đi ngược lại với chân lý này: Nguồn lợi đất đai cũng chưa mang lại nguồn lực tài chính to lớn cho nhà nước như nó cần phải có. Việc vốn hóa đất đai của chúng ta chưa thanh công, đã bị lợi dụng, dân (người bị thu hồi đất) bị thiệt thòi đã đành, vì thấp cổ bé họng, nhà nước, người làm ra pháp luật, người làm ra ‘giá trị đất đai’ cũng bị thua thiệt, nguồn thu từ đất rất ít; phần lớn nguồn lực tài chính này chảy vào túi nhà đầu tư và quan chức tham nhũng địa phương. Điều này giải thích lý do vì sao việc thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, thậm chí cả cưỡng chế, lại tạo ra ‘cảm hứng’ cao đến như thế cho các quan chức địa phương!
(3) Mang lại cảm nhận công lý cho người dân
Một chính sách mà không làm cho người dân, cho dù ít hiểu biết pháp luật nhất, có được cảm nhận công lý thì chính sách đó khó được thực tiễn chấp nhận, nhưng lại dễ gieo vào lòng dân mầm mống của sự bất bình. Một xã hội tốt đẹp, an bình là một xã hội người ta không muốn phạm tội và muốn phạm tội cũng không thể, chứ không phải là một xã hội bắt được nhiều tội phạm; một xã hội văn minh, tiến bộ phải là một xã hội nhân đạo hóa con người, chứ không phải là một xã hội làm tha hóa con người. Luật đất đai cũng vậy, nó phải là một căn cứ pháp lý quan trọng để góp phần hoàn thiện nhân cách con người, góp phần nhân văn hóa xã hội, và là một công cụ quan trọng cho sự hội nhập quốc tế ngày một sâu rộng và toàn diện hơn của đất nước.
(4) Giảm đến mức thấp nhất việc áp dụng các công cụ hành chính trong quản lý đất đai
Các nhà lập pháp Việt Nam thường rất lạm dụng công cụ hành chính vì gần như không hiểu rằng, quyền về tài sản là một quyền dân sự, định đoạt nó là quyền của chủ sở hữu hoặc thông qua các giao dịch dân sự, hoặc trong trường hợp có tranh chấp, là quyền tư pháp.
(5) Khái niệm về “sở hữu toàn dân” cần phải được tiếp cận một cách pháp quyền.
Không có cái gì có thể định giá được mà không được coi là tài sản, không có cái gì có thể mua bán được mà lại không được coi là hàng hóa. Quyền sử dụng đất đã được Bộ Luật Dân sự 2015 xác định là “tài sản”. Thế nhưng, cho đến nay, quyền về tài sản đối với quyền sử dụng đất vẫn rất dễ dàng bị định đoạt bởi một quyết định hành chính kể từ cấp huyện khi nhà cầm quyền muốn thu hồi đất. Bị thu hồi, cho dù được đền bù giá cao, vẫn mang đến cho người dân cảm giác ức chế như bị tước đoạt; còn nếu người dân tự nguyện bán ruộng đất của mình cho nhà đầu tư, dù giá thấp hơn giá “đền bù”, thì những người này rất ít khi kiện tụng hay lật kèo, vì giao dịch dân sự cho dù với giá nào cũng là tự mình thực hiện quyền của mình đối với tài sản.
Những ai đó lý giải, “đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước thống nhất quản lý” nên nhà nước có quyền định đoạt là hiểu chưa đúng về quyền sở hữu và quyền quản lý.
(6) Công nhận sự tồn tại và khuyến khích sự phát triển của thị trường mua bán “quyền sử dụng đất”
Chúng ta đã thừa nhận việc phát triển kinh tế-xã hội của đất nước theo nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, thì đương nhiên đã công nhận sự tồn tại và phát triển của thị trường mua bán ‘quyền sử dụng đất”; và vì thế, nhà nước nên giao/nhường quyền định đoạt giá đất cho thị trường, nhà nước không nên can thiệp vào thị trường đất đai bằng công cụ hành chính. Khi đã thừa nhận sự tồn tại và phát triển của thị trường mua-bán quyền sử dụng đất, thì nhà nước cũng không thể có quyền thu hồi đất, dù có bồi thường, để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế - xã hội, vì lợi ích quốc gia, công cộng, cũng như không thể quyết định giá đất.
Quy định nhà nước có quyền thu hồi quyền sử dụng đất và đền bù theo khung giá được xác định một cách tuỳ tiện thời gian qua đã tạo ra biết bao vấn nạn; Giá mua bán quyền sử dụng đất đai nhất thiết phải do quan hệ cung-cầu quyết định. Ngay cả khi cần có đất để phục vụ nhu cầu an ninh quốc phòng, nhà nước phải trưng mua theo giá thị trường; trừ khi đất nước có chiến tranh.
Thừa nhận thị trường mua bán quyền sử dụng đất, bỏ khung giá đất thì không cần thiết lập cơ quan nhà nước có nhiệm vụ xác định giá đất, xây dựng bảng giá đất ở các cấp chính quyền địa phương. Việc thẩm định giá mua bán quyền sử dụng đất thuộc chức năng của tổ chức độc lập, không thuộc nhà nước; không thể ngăn chặn người dân chuyển nhượng quyền sử dụng đất sau khi được nhà nước giao đất.
Nhà nước chi có thể thu hồi quyền sử dụng đất đối với đất cho thuê khi đã hết hạn ghi trong hợp đồng, hoặc khi chủ thể sử dụng đất vi phạm pháp luật, như sử dụng sai mục đích, để hoang hoá nhiều năm liền, gây ô nhiễm môi trường, làm giảm độ phì nhiêu của đất nông nghiệp…
(7) Không giới hạn quy mô tích tụ ruông đất
Khi đã thừa nhận thị trường mua bán quyền sử dụng đất, thì cũng không thể giới hạn quy mô tích tụ ruông đất của các trang trại theo cơ chế kinh tế thị trường, thuận mua vừa bán. Khả năng quản lí hiệu quả việc sử dụng đất đai mới là giới hạn quy mô tích tụ của mỗi chủ thể sử dụng đất. Thiết nghĩ, một xã hội nếu không có tầng lớp ‘địa chủ dân tộc’ ở nông thôn và tầng lớp ‘tư sản dân tộc’ ở đô thị, sẽ rất khó mà có thể giàu mạnh…
Việc “không thể giới hạn quy mô tích tụ ruông đất” có thể minh họa qua thực trạng “Thoại Sơn”: Theo số liệu từ phòng Nông nghiệp & PTNT huyện Thoại Sơn (An Giang) từng được báo chí dẫn lại cho thấy, toàn huyện này có trên 36 ngàn ha, trong đó có khoảng 10% người có ruộng từ 30 - 40 ha đất. Riêng ở xã Tây Phú có 70% dân ở huyện khác hoặc người ngoài tỉnh đến mua đất với số lượng lên đến hàng trăm công mẫu. Một câu chuyện sinh động khác minh chứng cho đề xuất không giới hạn qui mô tích tụ ruộng đất xảy ra tại nơi đất chật người đông, quê lúa Thái Bình: Chị Trần Thị Lanh (xã Bình Minh, huyện Kiến Xương) đã quản trị rất tốt canh tác lúa trên trang trại rộng 100 ha của mình và cấy dịch vụ thêm 100 ha lúa nữa cho bà con, chị vẫn không hề cảm thấy quá vất vả vì tất cả đã có máy móc thay cho sức người. Như vậy, khả năng quản trị đồng ruộng, trang trại và khả năng huy động vốn để cơ giới hóa và áp dụng tiến bộ kĩ thuật, công nghệ mới, mới là ‘chỉ số’ quyết định giới hạn qui mô tích tụ ruộng đất, không phải diện tích canh tác. Có người canh tác 3ha là vượt quá khả năng, nhưng cũng có người canh tác trên 300ha vẫn ‘nhàn tênh’ và thu được năng suất trên một đơn vị đất đai, năng suất trên một đơn vị đầu tư, và năng suất trên một đơn vị ngày công cao, nghĩa là có được giá trị gia tang cao.
(8) Tạo điều kiện cho người dân có quyền tự do chuyển đổi mục đích sử dụng đất (theo mục đích chính/lớn)
Một trong các vuong mắc chính trong thực tiễn là người dân không có quyền lựa chọn mục đích sử dụng đất; vì vậy cần cân nhắc việc cho người dân có quyền tự do chuyển đổi mục đích sử dụng đất trên đất nông nghiệp, từ cây này sang cây khác, từ cây sang con, từ cây sang mô hình VAC, RVAC, hay các mô hình kinh doanh tổng hợp, miễn là vẫn sử dụng cho mục đích nông nghiệp, theo tín hiệu của thị trường, thông qua việc tham gia chuỗi giá trị nông sản.
“Quyền tự do” này sẽ chấm dứt khi nhà nước hay các HTX đã cùng người nông dân làm chủ được thị trường nông sản; khi ấy, việc trồng cây gì nuôi con gì đều được thực hiện theo kế hoạch, bám sátnhu cầu và yêu cầu của thị trường.nông sản hang hóa.
(9) Kéo dài thời gian sử dụng đất
Nếu đã thừa nhận quyền tài sản đối với đất đai, thì không nên qui định thời gian đối với tài sản này. Tuy nhiên, theo hiến pháp hiện hành, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước thống nhất quản lí, nên luật pháp cần quy định thời hạn sử dụng đất nông nghiệp đủ dài, trên 90 năm, để khuyến khích chủ thể có quyền sử dụng đất đầu tư thâm canh, cải tạo đất, xây dựng các công trình hạ tầng giao thông, thủy lợi nội đồng, thúc đẩy sự hình thành và phát triển thị trường mua bán quyền sử dụng đất, dẫn đến việc tích tụ ruộng đất diễn ra thuận lợi, minh bạch, hình thành các trang trại quy mô lớn, đủ khả năng ứng dụng công nghệ cao và gia tăng sức cạnh tranh của nông sản trên thị trường trong nước và quốc tế.
Điều mất công bằng hiện nay là, các doanh nghiệp FDI có quyền sử dụng đất đến 70 năm hoặc hơn, nhưng nông dân thì mới được 50 năm. Chả lẽ những người đã đổ mồ hôi và xương máu để có được ‘quyền sử dụng đát’ lại không được sử dụng đất đến 70 năm và lâu hơn thế nữa?
(10) Đất rừng tự nhiên là một bộ phận trọng yếu không thể thay thế được của kết cấu hạ tầng sinh thái
Đất rừng tự nhiên cần được bảo vệ nghiêm ngặt và phải được khôi phục, tái sinh rừng tự nhiên trên cả đất rừng tự nhiên nhưng thực tế không có rừng; tiến tới không tính diện tích rừng trồng (rừng sản xuất hay kinh tế) vào diện tích che phủ rừng như hiện nay. Làm như thế, mới mong Việt Nam thực hiện thanh công các cam kết tại COP26.
(11) Quy định tường minh điều kiện thu hồi dất và bộ nguyên tắc của việc giải tỏa, đền bù đất thu hồi, tôn trọng các quy luật của nền kinh tế thị trường
Việc xác định giá đất khi giải toả, đền bù cần quy định lại và làm rõ: Nếu nhà nước trưng mua đất để xây dựng các công trình quốc phòng, an ninh, giao thông, bệnh viện, trường học công lập thì phải có quy hoạch và đền bù theo giá nhà nước quy định theo bảng giá đất được công bố hằng năm, và giá này phải sát với giá thị trường. Nếu thu hồi đất cho doanh nghiệp làm dự án, kể cả xây dựng các cơ sở sự nghiệp tư và trụ sở cơ quan nhà nước, hay cấp đất cho cán bộ xây nhà ở, hay các tổ chức kinh tế của quân đội, thì ngoài việc phải phù hợp quy hoạch và được cấp phép của cấp có thẩm quyền, phải bồi thường theo giá thị trường và thoả thuận với dân. Việc đền bù do chủ đầu tư trực tiếp làm, chính quyền tuyệt đối không được làm rồi giao lại mặt bằng cho chủ đầu tư như từ trước đến nay chúng ta đã làm, gây ra bao hệ luỵ.
Hay nói rõ hơn, thu hồi đất cần làm rõ mục đích, điều kiện thu hồi đất và thẩm quyền thu hồi đất, vì hiện nay có không ít trường hợp bị lạm dụng. Chỉ nên thu hồi đất vì mục đích quốc phòng (không phải kinh doanh của công ty quân đội) và phúc lợi công cộng (đường, kênh, cầu cống, công viên...). Bỏ giao đất cho khu kinh tế vì kinh doanh thì phải tính hết các chi phí theo giá thị trường. Bất bình trong dân vừa qua chủ yếu là giao đất vì lý do kinh tế, dễ bị tư bản thân hữu lợi dụng.
(12) Chuyển giao đất cho hộ nông dân sang giao cho cá nhân như các tài sản khác
Việc giao đất cho hộ là theo Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị khóa VI về nông nghiệp, ban hành ngày 05/4/1988, đã xác định hộ là đơn vị kinh tế để giao đất tập thể quản lý (hợp tác xã) về cho các hộ xã viên mà không làm ảnh hưởng đến quan điểm XHCN về công hữu. Nay các giao dịch phát sinh rất nhiều, nhưng hộ không được xác định rõ bằng luật pháp. Luật nên đổi thành giao đất cho cá nhân, tài sản trị giá trên mức nào đó thì cả vợ chồng đồng đứng tên giống như các tài sản khác (nhà, xe...).
(13) Cần có một cách nhìn mới, cách tiếp cận mới về quy hoạch nông nghiệp, nông thôn
(i) Không nên quy định cứng nhắc diện tích trồng lúa hay diện tích đất trồng lúa chất lượng cao để xuất khẩu.
Việc đảm bảo an ninh lương thực thực phẩm bao gồm dinh dưỡng và an toàn thực phẩm quốc gia không chỉ phụ thuộc vào diện tích đất trồng lúa mà phụ thuộc vào sự đa dạng hoá của các hệ thống sản xuất. Chỉ quy hoạch các vùng trồng lúa ở những nơi có ưu thế nhất về điều kiện tự nhiên và được đầu tư thoả đáng để trồng lúa có hiệu quả tương đương với các cây trồng khác, khuyến khích trồng lúa theo các thực hành sinh thái như lúa- cá, lúa-tôm, lúa -rươi, thậm chí VAC trên đất trồng lúa như Nông trường Sông Hậu trước đây. Đó chính là kinh tế tuần hoàn, đa giá trị trong nông nghiệp, mang lại hiệu quả cao cả về kinh tế, xã hội và môi trường. Sản xuất lúa chất lượng cao, đạt tiêu chuẩn vệ an toàn thực phẩm, truy xuất được nguồn gốc trước hết phục vụ tiêu dùng của gần 100 triệu dân Việt. Việc xuất khẩu gạo không phải là mục tiêu phát triển. Vì xuất khẩu gạo là xuất khẩu tài nguyên nước vốn đã rất có hạn; tăng sản xuất lúa gạo là gia tăng ô nhiễm môi trường. Việt Nam không có nghĩa vụ bảo đảm an ninh lương thực thế giới.
(ii) Để nông thôn mang/có cảnh sắc nông thôn, để có kiểu dáng nhà cửa nông thôn, để bảo tồn, chắt chiu, gạn đục khơi trong và phát huy các ‘giá trị’ nông thôn, văn hóa làng quê, và những gì còn sâu hơn thế nữa!
Về đại thể, có thể qui hoạch phát triển nông thôn thành 3 khu vực chính:
Thứ nhất, các làng nông nghiệp cổ truyền, cần gạn đục khơi trong để giử lại các nét cổ xưa của mỗi ngôi làng Việt, phục vụ phát triển du lịch và bảo tồn văn hóa, đa dạng sinh học; các làng này có thể ở ngay gần các khu đô thị (như Đường Lâm của Hà Nội) hay ở các vùng sâu vùng xa. Nguồn sống ở đây là kinh tế nông nghiệp và kinh tế du lịch.
Thứ hai, vùng chuyên canh nông nghiệp lớn với các thị trấn thị tứ, đây là các đô thị lõi trong vùng nguyên liệu, cung cấp nông sản cho các nhà máy chế biến và chế biến sâu.
Thứ ba, vùng đô thị nông thôn, phải là các đô thị xanh ở các vùng đông dân, với các kiểu nhà vườn kết hợp truyền thống và hiện đại, lao động phi nông nghiệp là chính, kiểu như Ecopark.
Cả 3 vùng này đều mở rộng các không gian sinh hoạt cộng đồng, tín ngưỡng, văn hóa, đậm nét vùng miền của các dân tộc anh em, đẩy mạnh hoạt động du lịch. Dân làng nào trong 3 khu vực ấy cũng có một vài sản phẩm nào đó để mà tự hào, nơi thì có hát chèo, nơi thì có hát bội, nơi có đình đẹp, nơi có nhà thờ với tiếng chuông ngân vang cả mấy cây số khi chiều buông, nơi có sản phẩm OCOP 5 sao, nơi có đặc sản gạo, nơi có đặc sản dừa, nơi có thịt gà ngon nổi tiếng, v.v…
Nếu có thể, thì sắp xếp lại các làng theo từng cụm với các nét tương đồng về văn hóa, phong tục, cảnh quan, nông sản… có hệ thống giao thông thuận tiện kết nối các làng lại với nhau tạo thành từng cụm làng, đây cũng là các cụm kinh tế, vùng nguyên liệu, cụm văn hóa, với xương sống là nông nghiệp và du lịch, có thị tứ thị trấn là ‘đô thị’ của làng quê.
(14) Cùng với thị trường ‘quyền sử dụng đất’, đồng thời phải xây dựng và phát triển lao động và tín dụng nông nghiệp
Ở Việt nam, Nhà nước vẫn dành quyền được thu hồi và định giá đất theo phương thức phi thị trường khiến cho thị trường đất nông nghiệp méo mó và không hiệu quả. Để thị trường đất nông nghiệp vận hành hiệu quả nhà nước nên:
(i) Công nhận quyền tài sản đối với đất nông nghiệp, nếu chưa thể công nhận quyền sở hữu với đất đai;
(ii) Bỏ quy định cho phép chính quyền định giá đất nông nghiệp 5 năm/lần;
(iii) Sử dụng thuế như một công cụ để quản lý hiệu quả ruộng đất;
(iv) Đánh thuế nặng, thậm chí thu hồi đất nếu chủ sử dụng đất bỏ hoang, lãng phí hoặc hủy hoại đất đai... Mặt khác nhà nước cũng cần quan tâm đến việc giúp cho thị trường lao động và vốn trong lĩnh vực nông nghiệp hoạt động hiệu quả thì việc mua, bán, thuê, mượn đất mới phát triển tốt được.
(15) Đánh thuế lũy tiến đối với đất phi nông nghiệp và bất động sản
Nhằm chống đầu cơ, tạo giá đất ảo, gây ảnh hưởng xấu đến sự phát triển kinh tế- xã hội, nhất là đối với các đề án phát triển nhà ở xã hội cho người có thu nhập thấp. Đồng thời cũng cần cân nhắc đến việc có tác động tiêu cực đến thị trường bất động sản.
3. Một số vấn đề về nhận thức và khái niệm cần phải được làm rõ thêm
3.1. Giải thích từ ngữ (Điều 3)
Tần suất xuất hiện hai từ “đất” (4.655/80.381 lần) và “đất đai” (494/80.381 lần) khá lớn, nên cân nhắc bổ sung hai khái niệm này. để tránh nhầm lẫn vì về bản chất “đất” và “đất đai” là khác nhau và không nên khi thì sử dụng khái niệm “đất”, khi thì “đất đai”.
Tương tự như vậy, từ “nhà nước” xuất hiện với tần suất 627/80.381 lần, cũng cần/nên được giải thích “nhà nước” cụ thể trong ngữ cảnh của Luật Đất đai nghĩa là gì, để toàn dân đều có thể hiểu đúng và cán bộ thừa hành công vụ thực hiện đúng chức phận của họ. Tương tự như vậy với khái niệm “toàn dân”, toàn dân có nghĩa là phải có ‘dân’ trong đó, quyền của họ ở đâu và đến đâu trong việc quyết định số phận và giá cả tài nguyên đất “toàn dân” và mảnh đất họ đang được giao quyền sử dụng. Luật mới cần phải làm rõ quyền của Nhà nước như thế nào, quyền của cộng đồng dân cư địa phương nơi có đất như thế nào, quyền của những người đang sử dụng đất như thế nào. Rồi thì, “toàn dân” có phải là tất cả đất đai đều là đất công không? Nếu không, thì ở Việt Nam có “đất công” (sở hữu công) không, nó nằm ở đâu và đang được quản lý như thế nào, sắp tời cần thay đổi phương thức quản lý không và thay đổi như thế nào? Có lẽ không ít người đã hiểu “toàn dân” là đất công, nhưng hình như không hẳn là như vậy; việc vận hành chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong cơ chế thị trường là như thế nào? v.v…
Thêm nữa, theo hiến định, “toàn dân” mới là chủ thể nắm quyền sở hữu đất đai, không phải “nhà nước”, nhà nước chỉ được trao quyền quản lý, các khế ước xã hội về việc trao quyền này được thể hiện trong Luật như thế nào? Và, có một thực tế là, không ít người trong bộ máy công quyền khi nói đến “quản lý” thường nghĩ ngay tới công cụ hành chính mà không hiểu “quản lý nhà nước” còn bao gồm cả quyền lập pháp và tư pháp; và khi thực thi công vụ, họ phải hiểu là họ đang đứng trước nhân dân, một bộ phận của “toàn dân”, ông chủ đích thực của đất đai theo qui định của pháp luật, để có thái độ và cách ứng xử phù hợp.
3.2. Một số vấn đề về nhận thức và khái niệm
Có người cho rằng, ‘quyền sở hữu’ hay ‘quyền sử dung’ không mấy quan trọng, đó chỉ là vấn đề từ ngữ, đó chỉ là khái niệm; và vì thế, phần nhiều mang tính biểu tượng. Vấn đề là hiệu quả sử dụng đất cao và xã hội ổn định. Nhưng thực tế là, trong nhiều năm qua, hiệu quả sử dụng đất không cao và xã hội có nhiều bất ổn có nguyên do từ quản lý đất đai. Thêm nữa, tính chính danh rất quan trọng, danh chính thì ngôn thuận, nên các khái niệm dù là nhỏ nhất vẫn cần phải được xã hội thông hiểu rõ ràng, được cuộc sống chấp nhận, để được toàn dân hiểu đúng và làm đúng. Có mấy vấn đề sau cần được minh định trên các cơ sở khoa học và thực tiễn thuyết phục.
(1) Nhận thức về sở hữu toàn dân
Bản chất quyền sở hữu đất đai chính là nền tảng hoạch định chính sách phát triển kinh tế quốc gia.
Khi nói về đất đai ở nông thôn, vấn đề được nhiều người quan tâm và tranh biện là các khái niệm về ‘sở hữu toàn dân’, ‘quyền sở hữu’, ‘quyền sử dụng’, và về những thua thiệt mà người nông dân phải gánh chịu, về những bức xúc xã hội về quản lý và sử dụng đất đai trong những năm qua.
Có người cho rằng, căn nguyên của tất cả những bất cập và hạn chế nêu trên có lẽ bắt nguồn từ sự kết hợp (khiên cưỡng?) của hai khái niệm vốn dĩ khác biệt nhau để tạo nên định chế “quyền sử dụng đất”, đó là khái niệm “quyền sở hữu tài sản” theo tư duy pháp lý và khái niệm “sở hữu toàn dân” theo tư duy chính trị - ý thức hệ.
Trong nền kinh tế kế hoạch hóa-tập trung, tư duy chính trị - hành chính thắng thế nên sở hữu toàn dân đối với đất đai không tạo ra nhiều vấn đề nan giải cho xã hội, vì khi ấy nền kinh tế được hoạch định theo kế hoạch và mọi bất đồng đều có thể được giải quyết bằng mệnh lệnh hành chính từ nhà cầm quyền. Tuy nhiên, khi chính sách cải cách kinh tế theo hướng thị trường được áp dụng, yếu tố thị trường ngày càng chi phối sự phát triển kinh tế-xã hội mạnh mẽ hơn, nhà nước không còn nắm độc quyền tư liệu sản xuất nữa, tư duy pháp lý tất yếu trở nên ngày một rõ nét hơn, và đòi hỏi phải xem xét lại tính phù hợp của khái niệm “sở hữu toàn dân” đối với đất đai.
Về vấn đề sở hữu đất đai, mỗi quốc gia có những quy định khác nhau. Ví dụ như ỏ Mỹ, sở hữu nhà nước (quyền sở hữu của liên bang và các bang) chiếm 42% tổng diện tích; Ở Nhật Bản ruộng đất thuộc sở hữu nhà nước và sở hữu công cộng chiếm 35%; Ở Anh cùng các nước và khu vực trong khối Liên hiệp Anh, ruộng đất về cơ bản thuộc sở hữu nhà nước; Ở Canada, ruộng đất thuộc sở hữu công cộng của Liên bang và tỉnh gọi là đất hoàng gia tổng cộng chiếm tới 90% diện tích lãnh thổ. Ngược lại, cũng có những nước như nước Đức và nhiều nước khác, ruộng đất chủ yếu thuộc sở hữu tư nhân. Dù thuộc sở hữu tư nhân nhưng ở đây, theo quy định của pháp luật, nhà nước có quyền, căn cứ theo nhu cầu phát triển kinh tế, trưng dụng ruộng đất của tư nhân và chuyển chúng thành sở hữu công cộng khi cần thiết, trên cơ sở tôn trọng quy luật thị trường, lợi ích của người dân và lợi ích quốc gia.
Ở Israel, trước năm 1985, 92% diện tích đất đai thuộc sở hữu của Chính phủ và do Ủy ban đất đai quốc gia điều tiết. Các doanh nghiệp, các làng nông nghiệp hoặc trang trại phải thuê ruộng đất của Ủy ban này để canh tác. Quy mô, vị trí các vùng đất, nguồn nước tưới tiêu đều thuộc quyền kiểm soát và giám sát, phân bổ của Ủy ban đất đai quốc gia. Chính phủ cũng ban hành nhiều chính sách hỗ trợ đầu tư vào nông nghiệp. Giống như nhiều quốc gia trên thế giới, Israel từng thực hiện cơ chế quản lý tập trung trong nông nghiệp, và họ đã phải trả giá cho việc thực hiện cơ chế này, đó là đã xảy ra khủng hoảng lương thực trên toàn quốc trong một thời gian dài, làm sa mạc hóa them các vùng ngoại ô và dân chúng phải rời bỏ làng quê, tha phương cầu thực.
Tuy nhiên, Israel đã sớm nhận ra những điểm hạn chế của cơ chế quản lý tập trung, như hạn chế về sự cạnh tranh, năng động và đổi mới, thiếu động lực thúc đẩy phát triển sản xuất. Từ năm 1985, Israel tiến hành cuộc cách mạng về nông nghiệp, bắt đầu từ việc cho phép sở hữu tư nhân về đất đai; nhờ đại đa số cán bộ cốt cán vốn là người Do Thái từ Liên Xô trở về, họ đã kiến tạo nên các đại nông trại (moshav) và làng/công xã nông nghiệp (kibbutz) nổi tiếng, mang dáng dấp của CNXH.
Ở các nước tồn tại chế độ đa sở hữu về đất đai (nhà nước, tập thể và tư nhân), thiết chế quyền sở hữu đất cho phép chủ sở hữu đất đai có 3 quyền cơ bản: (i) Quyền chiếm hữu, (ii) Quyền hưởng thụ giá trị tài sản đất đai (quyền sử dụng), và (iii) Quyền định đoạt (thế chấp, chuyển dịch…). Nhưng thường người ta chỉ tập trung vào hai quyền cơ bản, đặc trưng nhất cho vai trò quyền lực của chủ sở hữu đất đai, đó là quyền định đoạt và quyền hưởng thụ giá trị tài sản đất đai.
Nhà nước XHCN coi đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, nhà nước tự cho mình có quyền làm đại diện chủ sở hữu, với lý lẽ nhà nước nắm quyền điều hành kinh tế vĩ mô, nắm độc quyền tư liệu sản xuất, nên nhà nước phải nắm độc quyền sở hữu đất đai, ‘tư liệu sản xuất đặc biệt’, để thực hiện chế độ công hữu (cộng sản) về tư liệu sản xuất, một bản chất cốt lõi của CNXH; ở đó, chế độ tư hữu về đất đai bị xóa bỏ và được thay bằng định chế “quyền sử dụng đất” xuất phát từ khái niệm “sở hữu toàn dân” (không có tư hữu về đất đai). Trong các Luật đất đai ở nước ta, các nhà làm luật đều coi “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này” (Điều 4. Sở hữu đất đai, Luật Đất đai 2013, nay là Điều 5 trong Dự thảo).
Người ta có thể đặt câu hỏi: Dựa vào lý lẽ chính trị nào, cơ sở khoa học nào, cơ sở thực tiễn nào mà các nhà làm luật nước ta lại có nhận thức về quyền sở hữu đất đai như vậy? để người dân ai cũng tỏ tường: toàn dân chính là bản thân họ, là gia đình, làng xóm, là con cháu họ; và phải khẳng định như vậy là vì quyền lợi của chính họ.
Lưu ý là, nếu đối tượng được quyền định đoạt, nhưng không được quyền hưởng thụ giá trị tài sản đất đai, thì đối tượng không thể trở thành chủ sở hữu đất đai đích thực; nếu đối tượng được cả quyền định đoạt và quyền hưởng thụ mà lại chưa phải là chủ sở hữu thì hoặc là nhận thức của người làm luật hoặc là thực tiễn, hoặc là cả hai, còn có cái gì đó khiên cưỡng, gượng gạo.
Trong nền kinh tế thị trường, dù là thị trường nào, thì đất đai cũng vẫn là hàng hóa có “giá trị” và “giá trị sử dụng”, vì thế cần mang đầy đủ ba đặc điểm về quyền sở hữu: (i) “Quyền chiếm hữu” (được pháp luật công nhận, bảo vệ); (ii) “Quyền định đoạt” gắn liền với quyền chiếm hữu, như quyền mua bán, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, thừa kế...; và (iii) “Quyền sử dụng” (như làm nơi kinh doanh, nhà ở, đường sá,...), được “trao đổi” (mua bán) theo quy luật ngang giá và các quy luật khác của kinh tế thị trường (hoàn chỉnh).
Các khái niệm trong ngoặc kép trên được Marx sử dụng trong bộ Tư bản, có thể hiểu: Nếu không có giá trị và giá trị sử dụng thì không phải hàng hóa; nếu không có quyền sở hữu để trao đổi tiền (giá trị) với hàng (quyền sở hữu) khác thì không thể mua bán và vì vậy không tồn tại khái niệm kinh tế thị trường.
Và nếu khi đất đai đã được coi là hàng hóa, dù là “hàng hóa đặc biệt”, thì cũng như các loại hàng hóa khác, phải được mua bán tự do, nhiều người mua nhiều người bán, chứ ko thể chỉ có vài ba, thậm chí là một người bán, một người mua, nên không thể có chuyện lại có ai đó có quyền đứng ra định giá hàng hóa cho toàn xã hội như thời kế hoạch hóa tập trung.
Thêm nữa, đứng ở góc độ lý thuyết cũng như trên thực tiễn, hiện nay chúng ta đã thừa nhận nền kinh tế nhiều thành phần (đa sở hữu), trong đó chủ doanh nghiệp tư nhân được quyền sở hữu tư liệu sản xuất, các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đang chiếm tỷ trọng lớn trong tổng sản phẩm quốc dân được cam kết bảo vệ quyền sở hữu tư liệu sản xuất. Các doanh nghiệp nhà nước đang được khuyến khích cổ phần hóa, tức đa dạng hóa sở hữu, đâu cứ nhất thiết là nhà nước phải độc quyền làm chủ tư liệu sản xuất?
Hội thảo Lấy ý kiến góp ý cho Dự thảo Luật được tổ chức ngày 6/9/2022 tại Đà Nẵng
Câu hỏi đặt ra là, với người nông dân, tại sao không thể mạnh dạn áp dụng cách ứng xử tương tự, tức là công nhận người dân có quyền sở hữu đất đai, là tư liệu sản xuất chính, của họ. Nhà nước đang đối xử khác đi là không tạo ra sự công bằng; Làm khác đi, có nghĩa chỉ áp dụng “định hướng xã hội chủ nghĩa” với nông dân, còn giới doanh nghiệp và các thành phần kinh tế khác thì… chưa? Hay nhìn ở góc ngược lại, xây dựng nền nông nghiệp mà đất đai không vận hành theo đúng quy luật thị trường thì đến một ngưỡng nào đó, nông nghiệp không thể tiếp tục phát triển được.
Vì vậy, câu hỏi này cũng cần được minh định rõ ràng, mạch lạc, thuyết phục, để người nông dân thấy, sở dĩ nhà nước quyết định như vậy là vì quyền lợi thiết thân của chính họ.
Nếu như vì một lý do nào đó, người nông dân chưa có quyền sở hữu tư liệu sản xuất đặc biệt là đất đai, dù là trên thực tế, quyền sử dụng cũng đã có đầy đủ các quyền như quyền sở hữu, nên có thể gọi quyền sử dụng là quyền “cận sở hữu” rồi; mặt khác, pháp luật cũng đã thừa nhận quyền tài sản đối với đất đai thuộc quyền sử dụng của hộ gia đình, thì về mặt nhận thức, “quyền sở hữu” hay “quyền sử dụng” cũng không còn mấy quan trọng. Có đúng là như vậy không?
Trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, khái niệm cơ bản này rất cần được nghiên cứu nghiêm cẩn trên nguyên tắc tôn trọng thực tế, vì thực tiễn là tiêu chuẩn của chân lý, tồn tại xã hội quyết định ý thức xã hội, tạo động lực phát triển kinh tế xã hội và giảm các tổn thương cho sự ổn định xã hội. Muốn vậy, Luật mới cần nêu bật tính tất yếu khách quan (cơ sở/bằng chứng khoa học) của khái niệm “sở hữu toàn dân” và yêu cầu thực tiễn trong xây dựng và phát triển đất nước cũng như yêu cầu bảo vệ Tổ Quốc (cơ sở thực tiễn), tránh những suy đoán vô căn cứ về sự bảo thủ, duy ý chí và giáo điều của những người làm Luật.
Mặt khác, nếu đất đai là của toàn dân thì chính quyền chỉ là một thành tố trong khái niệm ấy chứ không thể đồng nghĩa chính quyền là nhà nước, nhà nước là toàn dân (toàn dân = nhà nước = chính quyền); vấn đề này cũng cần được làm rõ.
Và để hiểu rõ khái niệm này, Luật phải qui định rõ ràng và thuyết phục nhà nước trung ương được làm những gì và không được làm những gì, nhà nước địa phương (chính quyền cấp tỉnh, huyện, xã) được làm những gì và không được làm những gì, cơ quan quản lý chuyên ngành nhà nước (Bộ Tài nguyên và Môi trường và cấp dưới của cơ quan này) được làm những gì và không được làm những gì, và quyền của người dân đến đâu, v.v…
(2) Nhận thức về “quyền tài sản”: Theo quan niệm thông thường, quyền này không bị giới hạn về thời gian, người dân toàn quyền canh tác, nhượng đổi phù hợp với quy hoạch của chính quyền, toàn quyền bán cho hang xóm hay các chủ đất có nhu cầu mua thêm đất, kể các các ông chủ tư bản, theo giá thoả thuận, hoặc góp vốn kinh doanh như cổ phần trong các công ty. Người dân và doanh nghiệp có toàn quyền định đoạt trong các giao dịch dân sự về ruộng đất thuộc quyền sở hữu của minh. Có đúng như vậy không?
(3) Nhận thức về “được pháp luật bảo hộ”: Theo Hiến pháp năm 2013 “Mọi người có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, phần vốn góp trong doanh nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác; Quyền sở hữu tư nhân và quyền thừa kế được pháp luật bảo hộ” (Điều 32. Mục 1. Muc 2).
Theo Hiến pháp và theo những khái nhiệm của K. Marx, cũng như theo khẩu hiệu của Đảng về “người cày có ruộng’ thì đương nhiên là người nông dân là ông chủ đích thực của mảng ruộng “tư liệu sản xuất” mà họ đã đổ mồ hôi và xương máu để giành lấy, và cái quyền ấy đương nhiên được pháp luật bảo hộ. Tuy nhiên, sự không giải thích đủ tường minh trên các cơ sở khoa học và thực tiễn khả tín, dễ đưa người ta đến suy diễn: bao hy sinh của người nông dân trong các cuộc cách mạng và trong các cuộc kháng chiến, mong được “có ruộng” chỉ đổi được thân phận một ông chủ hờ, không phải chủ thực, chủ thực là một “người” khác, đó là “toàn dân”; họ chỉ có quyền sử dụng, chứ ko có quyền sở hữu (quyền “có”). Không nên viện dẫn, quan niệm như thế là vì thông tư nọ, nghị định kia mang tính áp đặt và khiên cưỡng. Thông tư, nghị định gì cũng do chúng ta làm ra cả, thông tư, nghị định gì cũng đều phải từ con người và vì con người. Biện chứng là ở chỗ đó, vì chúng ta là các con người tự nhận mình có tư duy duy vật biện chứng, ko phải là các tín đồ.
Những khúc mắc và băn khoăn này rất cần được minh định trên các chứng cứ khoa học và thực tiễn, tâm phục khẩu phục, để đạt được sự thông hiểu và đồng thuận của toàn dân, của xã hội: Luật pháp sẽ bảo hộ “tư liệu sản xuất” đặc biệt này của người nông dân như thế nào?
(4) Luật cần phân định rạch ròi giữa chức năng quản lý nhà nước với chức năng công vụ của các nhiệm vụ cụ thể, hai việc này phải tách bạch và độc lập (tương đối) với nhau, không thể để cùng một cơ quan quản lý nhà nước về đất đai vừa đá bóng vừa thổi còi. Có lẽ, vì thế mà các vụ vi phạm luật pháp về quản lý đất đai chủ yếu do người dân và báo chí phát hiện, không từ các cơ quan chức năng nhà nước, hay từ kết quả của các cuộc ‘phê bình và tự phê bình’ của cấp ủy. Sự thiếu rõ ràng của chức năng quản lý nhà nước và chức năng công vụ của cơ quan/cá nhân thừa hành là một trong các nguyên nhân dẫn đến khiếu kiện, vi phạm và bất ổn xã hội có liên quan đến đất đai.
(5) Luật đất đai và các văn bản dưới Luật cũng cần phải đưa ra được một bộ nguyên tắc thống nhất, công bằng và minh bạch về quyền tiếp cận đất đai. Nếu có một bộ nguyên tắc như thế được áp dụng thì ít nhất các quyền sử dụng đất, các điều kiện trong việc chuyển giao các quyền này và cơ chế giải quyết các xung đột sẽ được đảm bảo nhất quán như nhau giữa những người có quyền sử dụng đất, theo một quy trình cho trước và được thực hiện một cách công bằng, minh bạch và không thể thiên vị, diễn giải sai lệch. Ví dụ như khi nhà nước ‘địa phương’ bán đất thì tổ chức đấu giá, dân phải mua với giá thị trường cao nhất, nhưng khi nhà nước thu hồi thì lại áp đặt giá nhà nước ‘rẻ như cho’, dân không chịu thì tổ chức cưỡng chế.
Dường như công tác quản lý đất đai chịu tác động của hai hệ thống chính sách, đó là (i) Các chính sách đất đai chính thức (de jure) được phản ánh thông qua nhiều luật (chẳng hạn như Luật Đất đai 1993, Luật Đất đai 2003, Luật Đất đai 2013), với một series các nghị định, chỉ thị, quyết định và thông tư kèm theo. Những chính sách này do Chính quyền trung ương thiết lập và do các bộ ngành và những cơ quan có liên quan ở các cấp khác nhau thực hiện; và (ii) Những chính sách đất đai phi chính thức (de facto) được xác định theo những cách mà các cơ quan quyền lực khác nhau và các đơn vị chức năng trực thuộc diễn giải trên thực tế, tuy vẫn thực hiện và tuân thủ các chỉ đạo của Trung ương. Những ‘câu chuyện thực tế’ này được xử lý bằng biện pháp hành chính và vì vậy có thể thương thuyết, diễn đạt khác nhau và chỉnh sửa liên tục; điều đó tạo kẽ hở để các quan chức ở các cấp khác nhau tự quyết định quy định nào của luật pháp có “nghĩa” như thế nào và vì quyền lợi của ai. Sự thiếu nhất quán này dễ làm nguoi ta đặt câu hỏi ‘chính sách đất đai đang vì ai?’
Sự tồn tại mập mờ và bất định của hai hệ ‘thống chính sách’ này có thể minh chứng qua công tác qui hoạch. Việc quy hoạch sử dụng đất tuy trên lý thuyết thuộc về nhà nước, nhưng trên thực tế là do các quan chức địa chính địa phương, thể hiện qua vai trò của chủ tịch tỉnh, toàn quyền quyết định; nên tình trạng lạm dụng quyền hành để điều chỉnh qui hoạch, biến đất công thành đất tư, bồi thường di dời không thỏa đáng để trục lợi, nhận hối lộ để phê duyệt và chuyển đổi mục đích sử dụng đất trong những dự án kinh doanh bất động sản đã và sẽ tiếp tục xảy ra ngày thêm trầm trọng, tạo nên bức xúc và bất bình trong xã hội.
Quyền tiếp cận với đất đai còn bị chính trị hóa cao độ hơn khi đất đai ngày càng trở nên khan hiếm, nhiều quan chức, do lợi ích nhóm và các toan tính chính trị bị đẩy vào tình cảnh khó giải quyết các vấn đề liên quan tới đất một cách rạch ròi, minh bạch mà không gắn tới các tính toán về lợi ích kinh tế, quyền lợi chính trị hay các lợi ích nhòm và lợi ích cá nhân khác.
Nếu có một bộ nguyên tắc tiếp cận với đất đai như đã đề cập ở trên được áp dụng thì quyền tiếp cận đất đâi của các các công dân, các pháp nhân không bị chính trị hóa như chúng ta đang chứng kiến hiện nay.
Các ứng xử tử tế thân ái giữ người với người, trong đó có ứng xử của nhà cầm quyền và cán bộ thừa hành với người dân, mới là nền tảng của một xã hội an thịnh. Mong là Luật mới sẽ làm được điều đó.
(6) Nhận thức về nhà ở và đất ở
Hiện nay, chính sách quản lý sử dụng đất đai ở nước ta vẫn còn tồn tại một mâu thuẫn lớn mà ai cũng nhận ra: Nhà ở thuộc quyền sở hữu tư nhân, nhưng đất ở lại thuộc quyền sở hữu toàn dân, nghĩa là thuộc quyền sở hữu nhà nước. Khi tư nhân cho chuyển dịch quyền sở hữu nhà ở thì họ cũng mặc nhiên chuyển dịch luôn quyền sở hữu đất ở của nhà nước, không quan tâm đến vai trò chủ thể nhà nước. Như vậy, trong bất động sản nhà ở không thuộc quyền sở hữu nhà nước đang tồn tại mâu thuẫn, có phần trái với quan điềm của Karl Marx và Friedrich Engels. Theo Engels, bất động sản nhà đất là một vật, bao gồm đất và các vật thể nằm trên và dưới đất do chủ đất tạo lập (chứ không phải có hai vật thể gắn liền). Bất động sản nhà, đất có thể chỉ có một chủ sở hữu hoặc có nhiều chủ đồng sở hữu. Theo Marx, thì vật thể phải luôn luôn tồn tại trong trạng cân bằng, không có mâu thuẫn. Nhưng, với việc áp dụng chính sách quản lý nhà đất như hiện nay, trong bất động sản nhà đất ở nước ta, luôn luôn tồn tại sự trái khoáy này và điều đó tiềm ẩn nhiều mâu thuẫn và thực tế trớ trêu khác.
(7) Định chế ‘giao quyền sử dụng đất’ và hình thức giao quyền
Theo Luật đất đai 2013, “Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo quy định của luật. Quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ” (Điều 54 Mục 2). Như vậy là, nhà nước qui định chỉ có hai hình thức giao đất, là "giao quyền sử dụng đất" và "cho thuê đất". Luật đất đai qui định duy nhất chỉ có hai hình thức giao đất là chưa đầy đủ. Vì trên thực tế hiện nay, ngoài hai hình thức nêu trên còn tồn tại phổ biến hai hình thức sử dụng đất khác, đó là "Đất tặng" đang tồn tại phổ biến tại các khu vực Nghĩa trang liệt sĩ, Nghĩa trang cán bộ trung, cao cấp của Đảng và Nhà nước, Nhà tưởng niệm các Anh hùng & Liệt sĩ, Nhà tình nghĩa; và "Đất mượn" đang tồn tại phổ biến tại các khu nhà ổ chuột, xóm lao động nghèo, Nhà tình thương, v.v...
(8) Tích tụ và tập trung ruộng đất
Hiện đại hóa nông nghiệp đòi hỏi phải đi kèm với việc tích tụ và tập trung ruộng đất đủ lớn một cách có hệ thống nhằm tăng quy mô ruộng đất trung bình của nông hộ để kinh tế nông hộ phát triển thành kinh tế trang trại; không tích tụ ruộng đất, nông dân không thể giàu lên được. Xu hướng này đang diễn ra ở nước ta, cánh đồng mẫu lớn là một ví dụ.
Tập trung ruộng đất là một chủ trương đang được nhà nước khuyến khích. Nhiều người cho rằng, tập trung ruộng đất là cần thiết để áp dụng rộng rãi cơ giới hóa, ứng dụng KH&CN, nhất là công nghệ chế biến nông sản, đẩy mạnh và thương mại hóa và nâng cao sức cạnh tranh của nông sản Việt; vì thế, đây là cách cơ bản để nâng cao năng suất nông nghiệp, tăng thu nhập cho nông dân, đẩy mạnh xuất khẩu nông sản một cách bền vững. Tập trung ruộng đất cũng được xem như là một giải pháp để tăng việc làm.
Thực tế cho thấy, trong tổng số trên 9,2 triệu hộ nông dân, mới chỉ có 619 ngàn hộ tham gia mô hình liên kết “cánh đồng mẫu lớn” trên diện tích 579 ngàn ha, diện tích sản xuất được ký hợp đồng bao tiêu chỉ có 169 ngàn ha, trong đó gần 90% là hợp đồng sản xuất lúa. Nghĩa là, hình thức tổ chức sản xuất chính trong nông nghiệp VN hiện nay là nông hộ, chiếm 90% tổng diện tích sản xuất nông nghiệp, phong trào cánh đồng mẫu lớn hay tích tụ ruộng đất với nông dân có xu hướng chững lại.
Hiện tại, sản lượng và xuất khẩu nông nghiệp đang tiếp tục được tăng trưởng nhờ nông dân điều chỉnh phương thức sản xuất, chuyển sang những hoạt động có lợi hơn, nâng cao khả năng canh tác và kỹ năng quản lý đất đai, nắm bắt tốt thông tin và cơ hội về thị trường.
Vấn đề đặt ra là: Tại sao quá trình tích tụ ruộng đất lại diễn ra chập chạp? Hoặc là, tại sao nông dân lại không nhận ra được hiệu quả thấp và chi phí cao của việc ruộng đất phân tán, manh mún? Hay tại sao họ không tự nguyện dồn điền đổi thửa để tổ chức lại sản xuất? Điều gì ngăn cản những người nông dân sản xuất nhỏ cùng với những người hàng xóm của họ tập trung lại ruộng đất để giảm chi phí sản xuất, nâng cao hiệu quả đầu tư? Hay là, với nông hộ nhỏ (tiểu nông), phân tán ruộng đất vẫn còn có nhiều lợi thế?
Nếu coi đất đai là tài sản cơ bản của nông dân mà họ vẫn kiên trì với việc phân tán đất đai thì có nghĩa là họ vẫn tìm thấy lợi ích của việc phân tán đất đai.
Thực tế cho thấy, tập trung ruộng đất chỉ là lợi thế cho những nông dân có nhiều đất (hoặc nhóm nông dân tham gia hợp tác), biết tổ chức sản xuất (kể cả cá nhân, hợp tác xã, tập đoàn) và có khả năng đủ lớn về tài chính hoặc có khả năng tiếp cận nguồn vốn, để cơ giới hóa sản xuất. Thiếu vốn để tăng quy mô ruộng đất và cơ giới hóa là nguyên nhân để các nông dân sản xuất nhỏ tin rằng phân tán ruộng đất phù hợp hơn với khả năng của họ trong việc tăng sản lượng, tăng thu nhập trên các mảnh ruộng, đồng thời hạn chế khi gặp rủi ro với thiên tai, dịch bệnh và thị trường.
Mặc dù việc phân tán ruộng đất gây nhiều bất lợi cho sản xuất, nó cũng không quá ảnh hưởng tới năng suất đất và điều này đã được quan sát thấy trên toàn thế giới. Bất chấp mức độ phân tán và manh mún cao của ruộng đất, năng suất đất nông nghiệp và tổng sản lượng (tấn gạo, ngô, đầu vật nuôi) của Việt Nam vẫn đã và đang tăng đáng kể.
Tuy nhiên, thu nhập trung bình của nông dân tăng chậm một cách tương đối hoặc không tăng bất chấp các cải thiện nói trên. Điều này không liên quan gì đến việc sắp xếp lại ruộng đất. Thay vào đó, vấn đề nằm ở chỗ nông dân sản xuất nhỏ nói chung không thể đủ khả năng tài chính để có thêm các đầu vào sản xuất, trong đó có đất đai.
Tập trung ruộng đất, mở rộng quy mô sản xuất có thể có ưu thế trong việc nâng cao sản lượng, tăng xuất khẩu. Mặt hạn chế của nó là có số lượng lớn hộ nông dân sẽ không còn đất và họ sẽ rất vất vả để khởi tạo ra sinh kế mới. Thêm nữa, nhiều nông dân không còn đất cũng không thể rời bỏ nghề nông, vì họ khó thích ứng với các nghề nghiệp mới, hoàn cảnh mới, điều đó khiến họ dễ dàng phải đứng ở bên lề của xã hội đô thị và công nghiệp. Theo bất cứ hình thức nào thì đời sống và phúc lợi của nông dân mất đất nông nghiệp cũng bị ảnh hưởng tiêu cực.
Chính vì những lý do trên, câu hỏi không phải là liệu tập trung ruộng đất có đúng đắn hay không mà là làm thế nào để xử lý các hậu quả xã hội, kinh tế, chính trị của những chương trình áp chế tập trung ruộng đất để mở rộng quy mô sản xuất.
Những chương trình như vậy phải đối diện với những câu hỏi đại loại như: Ai sẽ quyết định mảnh đất nào cần được dồn lại? Cần sử dụng tiêu chí nào? Ai sẽ được hưởng lợi từ quá trình này và như thế nào? Ai sẽ thua thiệt và thua thiệt bao nhiêu? Chính phủ cần đền bù thêm bao nhiêu cho nông dân, đặc biệt là những người hết ruộng (thay đổi cuộc sống và mất đi sinh kế) để đạt được mục tiêu quốc gia về tăng sản lượng, mở rộng xuất khẩu và hiện đại hóa nông nghiệp?
Rõ ràng, trong chừng mực nào đó, tích tụ đất đai đã trở thành một cơ hội để những nông dân biết làm ăn có thể vươn đến một cuộc sống thịnh vượng hơn. Muốn cho nông dân thoát nghèo thì chính sách đất đai phải làm sao để chuyển nông nghiệp truyền thống sang một nền nông nghiệp hiện đại tạo ra giá trị gia tang cao. Điều mà thực tế đã chứng minh, họ không thể làm giầu được nếu chỉ trông chờ vào vài mảnh đất con con với qui mô 0,3-0,5ha, trong khi một nghiên cứu gần đây cho thấy, để canh tác lúa hiệu quả, có lãi, mỗi hộ 4 khẩu cần canh tác trên diện tích tối thiểu chừng 3ha.
Điều này cho phép nông dân hợp lý hóa lượng đất hiện có thông qua tập trung ruộng đất tự nguyện với hàng xóm theo tín hiệu thị trường và sự trưởng thành trong kĩ năng quản trị ruộng đồng. Chúng ta nên ủng hộ xu hướng tích tụ ruộng đất tự nguyện này.
Cải tổ khung pháp luật đất đai và xây dựng các thể chế mới nhằm khuyến khích các chủ ruộng ít có nhu cầu sản xuất nông nghiệp, những người đã chuyển đổi sinh kế cho thuê, giao, bán đất lại cho người có nhu cầu và khả năng đầu tư thâm canh nông nghiệp. Ngoài ra, Chính phủ cũng cần quan tâm đến việc phân bổ lợi ích trong quá trình tích tụ ruộng đất, cùng lúc phát triển thị trường đất đai, lao động, tài chính hoạt động tốt, liên kết được với nhau.
Hiện nay, cơn sốt đất đã tràn về nông thôn, giá đất tăng cao, nên cơ hội cho việc tích tụ và tập trung đất đai càng khó hơn nữa. Nhiều quốc gia khác đã tiến hành rất thành công công cuộc này (Đài Loan, Hàn Quốc, Hà Lan, …) là nhờ những chính sách rất khôn ngoan ngay từ đầu đối với đất đai và nông nghiệp khi giá cả đất đai còn rất rẻ, thậm chí là người ta còn cho không nhau đất đai.
Đấy là còn chưa nói đến tâm lý nông dân vẫn giữ đất dù họ đã ly hương, đề phòng rủi ro mất việc ở đô thị sẽ về làng vẫn còn miếng đất cắm dùi, họ coi đất đai như một cuốn sổ bảo hiểm, do các cấu trúc an sinh xã hội của chúng ta chưa giải quyết được vấn đề nông dân mất đất và công nhân (gốc nông dân) mất việc tại đô thị và các khu công nghiệp.
(9) Thu hồi đất và quyền lợi người dân
Đất sử dụng có thời hạn luôn nằm trong tình trạng có thể bị nhà nước thu hồi bất cứ lúc nào. Quyền thu hồi đất của nhà nước (trên thực tế là của chính quyền địa phương) có hiệu lực gần như tuyệt đối. Luật cho người nông dân quyền rất hạn chế để bảo vệ quyền lợi của họ trước khi đất bị thu hồi; Luật mới cần minh định cho người dân các quyền bảo vệ ‘quyền sử dụng’ đất của họ như thế nào, để không ai có thể lạm quyền hay tùy tiện khi muốn thu hồi đất của dân.
Việc thu hồi đất hiện nay bị cho là, có dấu hiệu thiên lệch mang tính hệ thống, tập trung vào lợi ích của các doanh nghiệp và cá nhân tham gia vào việc giải phóng mặt bằng và phát triển hạ tầng, nó tạo thuận lợi cho chính quyền địa phương đang bị hạn chế về nguồn lực, nguồn thu nhờ bán đất thu hồi tạo áp lực và cảm hứng cho chính quyền địa phương trong việc đẩy mạnh việc thu hồi đất. Trong khi đó người nông dân mất nguồn tài sản và sinh kế chính, quá trình thu hồi đất kể trên chưa tạo cơ hội cho người nông dân được hưởng lợi từ giá trị của việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất. Điều đó đặt ra câu hỏi về trách nhiệm pháp lý trong việc "triển khai thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trên phạm vi cả nước"; và ở một góc độ nào đó, là nguồn gốc của tham nhũng về đất đai.
(10) Theo định chế quyền sử dụng đất, người sử dụng đất được luật pháp công nhận đầy đủ các quyền gắn liền với nó tương tự đối với quyền sở hữu các tài sản thông thường khác, bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt (chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế, v.v…). Tuy nhiên, sự định đoạt trong khuôn khổ quyền sử dụng đất không phải là một quyền trọn vẹn theo đúng nghĩa, mà trái lại tùy thuộc vào quyết định tối hậu của nhà nước, người quản lý theo luật định của toàn bộ đất đai trên lãnh thổ quốc gia.
4. Các kiến nghị cụ thể về Dự thảo Luật Đất đai
Dự thảo “Luật Đất đai sửa đổi” có 237 điều và 16 chương đã kế thừa Luật Đất đai năm 2013 và đã sửa đổi, bổ sung nhiều điều nhằm góp phần sử dụng đất đai hiệu quả, đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước, đồng thời nhằm bảo vệ quyền và lợi ích của người sử dụng đất, cũng như hạn chế các tiêu cực, vi phạm pháp luật trong quản lý và sử dụng đất. Để Luật Đất đai sau khi được Quốc hội thông qua sẽ được triển khai vào thực tế nhanh nhất, tránh những vấn đề phức tạp, hoặc còn chưa rõ về nôi dung có thể xẩy ra, một số vấn đề sau cần được xem xét, chỉnh sửa bổ sung, làm rõ. Cụ thể như sau:
(1) Quy định về phân loại đất
- Cần bổ sung giải thích: đất nông nghiệp là gì? đất phi nông nghiệp là gì? Cần bổ sung giải thích khái niệm các loại đất thuộc Điều 11 vào Điều 3 để có cách trình bày thống nhất về phân loại đất tại Điều 11 tránh việc khi thì giải thích loại đất gồm những đất gì, khi thì chỉ ghi tên loại đất như: “a) Đất trồng cây hàng năm gồm đất chuyên trồng lúa, đất trồng lúa còn lại và đất trồng cây hàng năm khác; b) Đất trồng cây lâu năm; c) Đất lâm nghiệp gồm đất rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng; d) Đất chăn nuôi tập trung; đ) Đất nuôi trồng thủy sản;...).
- Điểm a Khoản 1 Điều 11 quy định: “Đất trồng cây hàng năm gồm đất chuyên trồng lúa, đất trồng lúa còn lại và đất trồng cây hàng năm khác”, đề nghị sửa như sau “Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa (đất chuyên trồng lúa, đất trồng lúa còn lại) và đất trồng cây hàng năm khác.
- Điểm c khoản 1 Điều 11 phân loại đất nên đổi cụm từ “đất lâm nghiệp” thành “đất rừng” cho thống nhất với các khái niệm khác như đất rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng.
- Điểm e khoản 1 Điều 11 nên ghi “e) đất làm muối không cần ghi “Đất làm ruộng muối (sau đây gọi là đất làm muối)” cho thống nhất cách gọi như đối với các loại đất khác, cũng như việc sử dụng thuật ngữ này trong Luật.
(2) Quy định về thu tiền sử dụng đất: Xem lại Khoảng 4 Điều 56 và Khoản 1 Điều 58 Dự thảo luật đất đai 2022. Dường như các qui định này đang đi ngược lại với chủ trương khuyến khích tự chủ đại học của Đảng và nhà nước. Nếu áp dụng Điều này, phần lớn các trường đại học đã được giao tự chủ (trong đó có tự chủ tài chính) sẽ xin được quay về không tự chủ để không phải nộp tiền thuế sử dụng đất. Các cơ sở giáo dục này đã bị/được cắt toàn bộ chi thường xuyên và chi đầu tư, nay lại phải nộp thêm thuế đất nữa, chắc chắn họ sẽ không thể chịu nổi ‘gánh nặng’ nghĩa vụ tài chính với nhà nước. Hoặc là, nếu có thu tiền sử dụng đất, thì chỉ nên thu mang tính tượng trưng như chính phủ nhiều nước trên thế giới (như Canada chẳng hạn) đang làm: thu $1/năm/ 1 cơ sở giáo dục đại học!
(3) Quy định về thời hạn sử dụng đất, hạn mức sử dụng đất, chế độ sử dụng các loại đất (trong đó tập trung vào đất nông nghiệp, đất khu công nghiệp, đất khu kinh tế, đất sử dụng đa mục đích)
- “Chương XII. Chế độ sử dụng các loại đất” nên bố cục theo 3 mục chính, gồm Mục 1. Thời hạn sử dụng đất, Mục 2. Hạn mức giao đất, nhận chuyển nhượng quyền sở dụng đất và Mục 3. Sử dụng các loại đất cho phù hợp với nội dung của Chương và tên Chương. Không nên chỉ để có 2 mục (Mục 1. Thời hạn sử dụng đất và Mục 2. Chế độ sử dụng đất) như trong dự thảo vì chế độ sử dụng đất bao gồm cả thời hạn sử dụng đất và nếu dùng như vậy, thì tên Mục 2 gần giống tên Chương XIII.
- Về thời hạn sử dụng đất nông nghiệp, đất khu công nghiệp, đất khu kinh tế, đất sử dụng đa mục đích nên quy định thống nhất một thời hạn là 50 năm, không nên quy định trong trường hợp đặc biệt thì có thể đến 70 năm như tại Điều 141 vì thời hạn 50 năm là đủ để các dự án đầu tư thu hồi vốn và có lãi, rất ít khi Chủ đầu tư dự án lại thực hiện mà thời hạn thu hồi vốn quá 20 năm và sau đó là thời gian có lãi. Bên cạnh đó, việc hướng dẫn và thẩm định những dự án đáp ứng yêu để có thể cho phép sử dụng đất đến 70 năm cũng rất phức tạp, mất thời gian. Chỉ cần ghi hết thời hạn sử dụng đất, người sử dụng đất được xem xét gia hạn nếu có nhu cầu tiếp tục sử dụng đất. Riêng với đất nông nghiệp, nên kéo dài thời gian sử dụng đến trên 90 năm.
- Khoản 6 Điều 141 quy đinh: “6. Thời hạn cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn theo quy định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh” nên sửa thành “6. Thời hạn cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn do Ủy ban nhân dân cấp xã quyết định nhưng không quá kỳ quy hoạch sử đất” cho phù hợp với Khoản 3 Điều 148. Đồng thời, để UBND xã được chủ động cho thuê đất nông nghiệp căn cứ vào điều kiện thực tế của địa phương cũng như kỳ quy hoạch, đồng thời UBND cấp tỉnh không phải ban hành văn bản quy định về thời hạn cho thuê đất và cũng khó phù hợp với điều kiện thực tế của cấp xã trong đơn vị hành chính cấp tỉnh.
- Khoản 7 Điều 141 quy đinh: “7. Đất xây dựng công trình sự nghiệp của đơn vị sự nghiệp công lập tự đảm bảo chi thường xuyên và chi đầu tư quy định tại khoản 2 Điều 166 của Luật này và các công trình công cộng có mục đích kinh doanh không quá 70 năm” nên quy định thời hạn không quá 50 năm cho thống nhất với thời hạn sử dụng của một số loại đất khác.
- Khoản 11 Điều 141 quy đinh: “11. Trước khi hết hạn sử dụng đất ít nhất 06 tháng, người sử dụng đất có nhu cầu gia hạn sử dụng đất phải nộp hồ sơ đề nghị gia hạn sử dụng đất. Sau thời hạn nêu trên mà người sử dụng đất không nộp hồ sơ đề nghị gia hạn thì không được gia hạn sử dụng đất, cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện thu hồi đất theo quy định của Luật này, trừ trường hợp quy định tại khoản 1 Điều này” để thể hiện “dân làm chủ’ nên sửa thành “11. Hết thời hạn sử dụng đất theo quy định, người sử dụng đất được tiếp tục sử dụng đất đến khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông báo thu hồi” để tạo bình đẳng giữa các đối tượng sử dụng đất và hạn chế thực hiện các thủ tục hành chính gây mất thời gian, công sức, tài chính của người sử dụng đất.
- Khoản 1 Điều 146 quy định “Hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân không quá 15 lần hạn mức giao đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân đối với mỗi loại đất quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều 145 của Luật này”, đề nghị cung cấp sơ sở khoa học của việc “không quá 15 lần”; tốt nhất là nên bỏ, không giới hạn hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhằm khuyến khích các hộ tích tụ đất nông nghiệp, mở rộng sản xuất và thị trường tiêu thụ. Nếu có, thì khả năng quản trị hiệu quả đất đai mới là tiêu chí giới hạn nhận chuyển nhượng; vì trên thực tế, có người quản trị 3ha đất lúa đã vất vả, có người canh tác tới 200ha vẫn nhan nhã và có hiệu quả kinh tế cao. Tuy nhiên, để tránh tình trạng đầu cơ đất, để đất hoang chờ chuyển mục đích cần quy định việc áp dụng thuế sử dụng đất nông nghiệp nhưng được miễn nếu sử dụng đất có lợi nhuận cao theo quy định của từng địa phương.
(4) Quy định về các hình thức giao đất, cho thuê đất (các trường hợp giao đất không thu tiền sử dụng đất, giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất thu tiền thuê đất hằng năm, cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê); điều kiện giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất
- Khoản 1 Điều 54 quy định căn cứ để giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất “1. Kết quả đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất” nên bổ sung sửa thành “Kết quả trúng đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất”.
- Khoản 2 Điều 58 quy định: “2. Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê trong các trường hợp sau đây: a) Sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối; b) Sử dụng đất khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao” và tại khoản 3 quy định “3. Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm trong các trường hợp sau đây: a) Các trường hợp không thuộc khoản 2 Điều này; b) Các trường hợp tại khoản 2 Điều này mà có nhu cầu trả tiền hàng năm.” Về bản chất, những quy định này cho phép người thuê đất được lựa chọn hình thức thuê đất trả tiền hằng năm hay một lần cho cả thời gian thuê. Do vậy, cần viết ngắn gọn hơn và sửa thành “2. Người thuê đất được trả tiền một lần cho cả thời gian thuê hoặc trả tiền hằng năm”, đồng thời phải sửa cụm từ “hàng năm” thành “hằng năm” cho đúng ngữ pháp tiếng Việt.
- Khoản 1, khoản 2 Điều 60 quy định “Điều kiện giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất: 1. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất rừng sản xuất sau khi có Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua và phù hợp với quy định tại Điều 54 của Luật này; 2. Đối với dự án sử dụng đất tại đảo và xã, phường, thị trấn biên giới, ven biển; các khu vực hạn chế tiếp cận có liên quan đến quốc phòng, an ninh thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất khi được sự chấp thuận bằng văn bản của các bộ, ngành có liên quan” nên bỏ vì giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đã được thể hiện trong quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất hằng năm không nên tiếp tục đưa ra điều kiện bổ sung như khoản 1, khoản 2 làm mất thêm thời gian của đối tượng sử dụng đất và của các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan.
- Điểm c, điểm d Khoản 1 Điều 61 quy định: “c) Giao đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài; d) Cho thuê đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài;” dài dòng, thiếu trường hợp cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, do vậy, nên gộp chung 2 điểm này thành một điểm và bổ sung là “c) Giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài;”. Bên cạnh đó, để đảm bảo trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan có thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất cần bổ sung quy định tại Khoản 4 Điều 61 về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền, cụ thể là “4. Cơ quan có thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều này không được ủy quyền. Người đứng đầu cơ quan có thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất tại Điều này phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định của cơ quan”.
(5) Quy định về đấu giá quyền sử dụng đất; đấu thầu dự án có sử dụng đất
- Điểm 0, Điều 63 về giao đất, cho thuê đất không đấu giá quyền sử dụng đất, không đấu thầu dự án có sử dụng đất quy định “Người đang sử dụng đất được Nhà nước cho phép chuyển mục đích sử dụng đất theo quy định của Luật này” nên bỏ để tránh trường hợp người sử dụng đất đầu cơ đất đai mà chủ yếu là đất nông nghiệp sau đó chờ quy hoạch thay đổi để chuyển thành đất phi nông nghiệp mà đặc biệt là đất ở không qua đấu giá quyền sử dụng đất. Quy định như điểm o cũng dễ đến tiêu cực, tham nhũng về đất đai của cán bộ, công chức các cấp và làm thất thu ngân sách nhà nước. Điểm p khoản 1 Điều 63 cũng nên xem xét bỏ và cần cụ thể các trường hợp được giao đất, cho thuê đất không qua đấu giá quyền sử dụng đất căn cứ vào báo cáo tổng kết thi hành Luật Đất đai năm 2013.
- Điều 64 quy định về đấu thầu dự án có sử dụng đất để lựa chọn nhà đầu tư nên quy định việc đấu thầu dự án phải thực hiện đấu thầu thi công riêng và đấu giá quyền sử dụng đất riêng. Người tham gia đấu thầu phải đưa ra giá dự thầu và giá đấu giá đất riêng. Người trúng thầu là người đáp ứng đồng thời các quy định của pháp luật đấu thầu và pháp luật đấu giá tài sản và là người mang lại hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trường cao nhất.
(6) Quy định về việc quản lý, sử dụng đất xây dựng công trình ngầm, đất xây dựng công trình trên không
Quy định tại Điều 182 về không gian sử dụng đất, đất xây dựng công trình ngầm, đất xây dựng công trình trên không diễn đạt còn dài dòng, thiếu quy định thẩm quyền của UBND cấp huyện do vậy, nên chỉnh sửa, bổ sung quy định tại Điều này như sau:
1. Đối với phạm vi ngoài phần không gian sử dụng đất đã xác định cho người sử dụng đất, Nhà nước thực hiện giao đất, cho thuê đất gắn với phần không gian đó cho người sử dụng đất khác có nhu cầu để xây dựng công trình ngầm, công trình trên không phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng và các quy hoạch khác có liên quan đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
2. Việc sử dụng đất để xây dựng các công trình ngầm, công trình trên không không được làm ảnh hưởng đến việc sử dụng đất và không gian lân cận và đúng quyết định giao đất, cho thuê đất.
3. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định giao đất, cho thuê đất cho tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài để xây dựng công trình ngầm, công trình trên không, theo quy định sau đây:
a) Giao đất không thu tiền sử dụng đất đối với trường hợp sử dụng đất để xây dựng công trình ngầm, công trình trên không không nhằm mục đích kinh doanh;
b) Cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm hoặc thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê đối với trường hợp sử dụng đất để xây dựng công trình ngầm, công trình trên không nhằm mục đích kinh doanh.
4. Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định giao đất, cho thuê đất cho các đối tượng sử dụng đất khác đối tượng được quy định tại Khoản 3 Điều này để xây dựng công trình ngầm, công trình trên không.
5. Việc sử dụng đất để xây dựng công trình ngầm, công trình trên không phải thực hiện nghĩa vụ tài chính và đăng ký theo quy định của Luật này.
6. Chính phủ quy định chi tiết Điều này”.
(7) Quy định về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất
- Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất tại Chương XIII và quyền và nghĩa vụ của công dân đối với đất đai tại Chương II có sự trùng lặp chưa rõ sự khác biệt về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất với quyền và nghĩa vụ của công dân. Do vậy, quyền nghĩa vụ của công dân cần nên quy định các quyền, nghĩa vụ chung mà bất cứ công dân cũng có mà không nhất thiết phải là người sử dụng đất. Công dân có thể không có quyền sử dụng đất nhưng có nghĩa vụ bảo vệ đất đai, không được gây tổn hại đến đất đai, có quyền tố cáo các hành vi vi phạm pháp luật đất đai.
- Tên các mục trong Chương XIII. Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất chưa khoa học vì đã có quyền chung của người sử dụng đất tại Điều 189 thì phải có quyền riêng của người sử dụng đất nhưng trong Dự thảo Luật không có, tương tự như vậy đối với nghĩa vụ của người sử dụng đất. Để cho khoa học và lôgic cần chỉnh sửa như sau: Mục 1. Quyền và nghĩa vụ chung của người sử dụng đất; Mục 2. Quyền và nghĩa vụ cụ thể của người sử dụng đất và sắp xếp lại các điều từ 196 đến 201 cho phù hợp với từng mục.
- Khoản 1 Điều 190 quy định “1. Người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất theo quy định của Luật này”, đề nghị bổ sung thêm quyền “Góp quyền sử dụng đất” cho phù hợp với Khoản 13 Điều 3 và Điểm c Khoản 2 Điều 160.
- Khoản d Khoản 1 Điều 192 quy định về người nhận quyền sử dụng đất như sau “Tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài được nhận chuyển nhượng vốn đầu tư là giá trị quyền sử dụng đất theo quy định của Chính phủ” đề nghị xem xét bổ sung một số trường hợp mà tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư tại các địa bàn ổn định về chính trị nhằm phát triển kinh tế.
- Điểm đ Khoản 1 Điều 202 quy định: “đ) Cá nhân sử dụng đất có quyền để thừa kế quyền sử dụng đất của mình theo di chúc hoặc theo pháp luật. Hộ gia đình được Nhà nước giao đất, nếu trong hộ có thành viên chết thì quyền sử dụng đất của thành viên đó được để thừa kế theo di chúc hoặc theo pháp luật. Trường hợp người được thừa kế là người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng quy định tại khoản 1 Điều 209 của Luật này thì được nhận thừa kế quyền sử dụng đất; nếu không thuộc đối tượng quy định tại khoản 1 Điều 209 của Luật này thì được hưởng giá trị của phần thừa kế đó;” dài dòng và trùng lặp quy định của pháp Luật dân sự nên sửa thành “đ) Cá nhân sử dụng đất có quyền để thừa kế quyền sử dụng đất của mình theo quy định của pháp luật dân sự).
(8) Viết lại “Điều 19. Nhà nước quyết định giá đất” phù hợp với nền kinh tế thị trường định hướng XHCN; viết theo cách cũ, mang hơi hướng và màu sắc của nền kinh tế kế hoạch hóa-tập trung; cần viết để tính “kinh tế thị trường” đậm nét hơn.
(9) Bổ sung Điều về việc phát huy mạnh mẽ dân chủ thục chất, dân chủ thực sự ở cơ sở, nông dân phải được tổ chức để tham gia vào việc xây dựng, giám sát việc thực hiện các chính sách công, trong đó có chính sách về đất đai.
(10) Bổ sung Điều về Đất dự trữ quốc gia (đất công theo đúng nghĩa của nó, hiện nay thì tất cả đất đai đều được coi là đất công-sở hữu toàn dân do nhà nước thống nhất quản lý, nhưng động vào đâu cũng gặp đất đã có chủ). Tình trạng quy hoạch và quản lý đất như hiện nay, VN sẽ không còn đất dự trữ quốc gia nữa. Vấn đề này tạo ra khó khăn không nhỏ cho các chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội của đất nước trong tương lai. Theo một số báo cáo, hiện đất dự trữ quốc gia của VN là 5% quỹ đất. Rất cần kiểm định về sự sự xác thực/chính xác của số liệu này. Có người cho rằng, chúng ta không còn đất dự trữ quốc gia nữa, trong khi các con số này của Mỹ là 42%, đất chật người đông như Nhật bản cũng có tới 35%, v.v…
5. Kết luận
Đất đai có liên quan đến tất cả các lĩnh vực hoạt động của đời sống xã hội, không trực tiếp thì cũng gián tiếp, ở đâu cũng thế, thời nào cũng thế. Nhà nước của bất kỳ chế độ chính trị nào cũng xem trọng và đặt chính sách đất đai vào vị trí ưu tiên trong chiến lược phát triển kinh tế và ổn định xã hội.Với người nông dân, đất đai luôn là khát vọng muôn đời của họ.
Đất đai trở thành nguồn lực quan trọng như thế nào và quan trọng đến đâu phụ thuộc phần lớn vào chính sách và thái độ của nhà nước đối với đất đai và đối với người nông dân.
Tin là, Luật đất đai mới sẽ dựa trên ý nguyện của người dân, tôn trọng các qui luật của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, của cộng đồng dân cư, của doanh nghiệp, của nhà đầu tư. Nhờ thế, Luật đất đai mới không những chỉ theo kịp cuộc sống mà còn tạo ra động lực và nguồn lực mới để dẫn đường cho công cuộc phát triển và bảo vệ Tổ Quốc, không ngừng nâng cao sức mạnh kinh tế, ổn định xã hội cũng như vị thế và tầm vóc quốc gia. Chính sách hợp lòng dân sẽ tạo lập nên sức mạnh tinh thần và vật chất to lớn trong từng con người, trong mỗi làng quê, ngõ xóm; vì chính sách này là của họ, từ họ và vì họ; và họ sẽ nhanh chóng hiện thực hóa khát vọng xây dựng nền nông nghiệp sinh thái, nông thôn hiện đại của những người nông dân văn minh, theo tinh thần của Đại hội Đảng lần thứ XIII.
GS.TS. Trần Đức Viên
Chủ tịch Hội đồng trường Học viện Nông nghiệp Việt Nam
Thu Hằng
Tài liệu dẫn:
Báo Công Thương, 7/4/2013. Cần thừa nhận đa sở hữu về đất đai.
PGS.TS. Trần Thị Minh Châu. Phê phán những quan điểm sai lầm về chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam. Cổng thông tin Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, 21/1/2021
Hồ Đăng Hòa, Lê Thị Quỳnh Trâm, Phạm Duy Nghĩa và Malcolm F. McPherson, 2012. Loạt bài về chính sách đất đai đăng trên Tuần Việt Nam
Thu Hà. Tuần VN, 15//7/ 2011. Không thể né tránh mãi vấn đề đất đai. Tuần Việt Nam
Vũ Trọng Khải (2022). Làm thế nào để thể chế hoá nội dung của các nghị quyết 18, 19, 20 của Hội Nghị Ban Chấp Hành Trung Ương Đảng Cộng Sản Việt Nam lần thứ 5, khoá 13. Tạp chí “Nông thôn và Phát triển”, số ra ngày 22/7/2022.
Quốc hội khóa 13 (2013). Luật số: 45/2013/QH13, ngày 29/11/2013
Quốc hội khóa 15 (2022). Dự thảo Luật Đất đai, bản tháng 8/2022
Saigon Times, 12/5/2017. Bản chất quyền sở hữu đất - nền tảng hoạch định chính sách
KTS Trần Công Thanh, 6/9/2011. Đổi mới nhận thức về đất đai. Tuần Việt Nam
Tô Văn Trường, 12/5/2021. Các vấn đề cốt lõi khi sửa luật đất đai. Trang cá nhân 12/5/2021
Trần Đức Viên (2019). Đất đai chưa mang lại yên bình và giàu có cho nông dân. Báo Nông nghiệp Việt Nam, số ra ngày 31/9/2019; Hai sắc thái của ruộng hoang: [Bài VII] Đất đai chưa mang lại ... https://nongnghiep.vn › hai-sac-thai-cua-ruong-hoang-...
Trần Đức Viên (2022). Nghị quyết “tam nông” và vị thế người nông dân (danviet.vn), số ra ngày 27/5/2022. https://danviet.vn/nghi-quyet-tam-nong-va-vi-the-nguoi-nong-dan-20220527094811813.htm
