07/09/2021
1. Vai trò, tầm quan trọng của hoạt động giám sát cộng đồng đối với thực thi pháp luật BVMT
Trong những năm qua, để tăng cường công tác BVMT, tại Nghị quyết số 41/NQ/TƯ ngày 15/11/2004 của Bộ Chính trị khóa IX, Đảng và Nhà nước ta đã có quan điểm chỉ đạo xuyên suốt là BVMT gắn liền với phát triển kinh tế - xã hội, BVMT để phát triển bền vững, BVMT là quyền lợi và nghĩa vụ của mọi tổ chức, gia đình và của mỗi người. Thông qua việc ban hành các văn bản pháp luật BVMT, Nhà nước xác định các nghĩa vụ của cơ quan nhà nước, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân phải tuân thủ. Việc thực thi pháp luật BVMT một cách nghiêm túc sẽ buộc các chủ thể có hành vi gây ảnh hưởng xấu tới môi trường phải áp dụng các biện pháp BVMT theo quy định của pháp luật.
Tuy nhiên, mức độ tuân thủ pháp luật BVMT của tổ chức, cá nhân phụ thuộc vào nhiều yếu tố như: Ý thức tuân thủ pháp luật của tổ chức, cá nhân; mức độ, hiệu quả của việc tổ chức thực hiện pháp luật của cơ quan nhà nước và cơ chế kiểm soát của nhân dân, cộng đồng.
Cơ chế kiểm soát của nhân dân, cộng đồng bắt nguồn từ quyền lực của nhân dân đối với Nhà nước và xã hội. Theo Chủ tịch Hồ Chí Minh “Nhà nước của dân là Nhà nước mà ở đó tất cả quyền lực thuộc về nhân dân. Nhân dân là gốc, là chủ thể của quyền lực Nhà nước, bao nhiêu quyền hạn của Nhà nước đều là của nhân dân” [1].
Với tư tưởng đó, các bản Hiến pháp của nước ta (năm 1946,1980,1992, 2013) đều khẳng định: Nhà nước Việt Nam là của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân và tất cả quyền lực đều thuộc về nhân dân [1,2].
Trong đó, cộng đồng là một bộ phận của nhân dân, với tư cách là “toàn thể những người cùng sống, có những điểm giống nhau, gắn bó thành một khối trong sinh hoạt xã hội” [1], có quyền tham gia vào quá trình kiểm soát, giám sát quyền lực nhà nước trong lĩnh vực BVMT và từ đó góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực của hoạt động thực thi pháp luật của cơ quan quản lý nhà nước. Điều đó, còn giúp giảm khối lượng công việc và chi phí cho hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước trong việc giám sát và quản lý BVMT.
Trong giai đoạn hiện nay, với các thủ đoạn ngày càng tinh vi, một số tổ chức, cá nhân có hành vi lẩn tránh, không thực hiện nghĩa vụ BVMT theo quy định của pháp luật, gây ảnh hưởng xấu tới môi trường chung của cộng đồng. Sự phản ứng của cộng đồng, nếu đủ mạnh, sẽ buộc các tổ chức, cá nhân này phải tuân thủ các quy định của pháp luật BVMT.
Như vậy, nhân dân, cộng đồng có vai trò quan trọng trong giám sát, phát hiện, tố giác hành vi vi phạm pháp luật BVMT của tổ chức, cá nhân và những sai phạm của việc thực thi pháp luật về BVMT của cơ quan nhà nước. Việc phát huy có hiệu quả vai trò của nhân dân, cộng đồng sẽ góp phần thực thi có hiệu quả pháp luật BVMT, góp phần phát triển bền vững đất nước.
2. Thực trạng hoạt động giám sát của cộng đồng đối với việc thực thi pháp luật BVMT hiện nay ở Việt Nam
Để bảo đảm hiệu quả hoạt động giám sát của cộng đồng đối với thực thi pháp luật BVMT thì khuôn khổ pháp lý là vô cùng quan trọng. Luật BVMT năm 2014 và các quy định hướng dẫn thi hành đã có những quy định về quyền và nghĩa vụ của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, xã hội - nghề nghiệp và cộng đồng dân cư trong BVMT, trong đó có quyền giám sát đối với thực thi pháp luật BVMT [4].
Luật BVMT năm 2020, có hiệu lực thi hành từ ngày 1/1/2022 đã tiếp tục quy định về quyền và nghĩa vụ của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, xã hội - nghề nghiệp và cộng đồng dân cư trong BVMT. Luật BVMT năm 2020 đã có một số điểm mới, bổ sung khái niệm cộng đồng dân cư vào phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng nhằm khẳng định vị trí, vai trò của nhóm đối tượng quan trọng này trong công tác BVMT và đã đưa định nghĩa “cộng đồng dân cư” từ Nghị định số 19/2015 Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật BVMT năm 2014 vào Luật BVMT năm 2020 [4,5]. Như vậy có thể khẳng định rằng, pháp luật BVMT đã có những quy định nhằm góp phần bảo đảm hoạt động giám sát việc thực thi pháp luật BVMT của cộng đồng.
Trong thời gian qua, hiệu quả hoạt động giám sát của cộng đồng trong việc thực thi pháp luật BVMT được thực hiện ở những mức độ khác nhau. Có những trường hợp, thông qua hoạt động giám sát của cộng đồng và từ đó cộng đồng đã cung cấp thông tin, phản ánh tình trạng ô nhiễm môi trường, tình trạng vi phạm pháp luật BVMT của doanh nghiệp và trên cơ sở đó, cơ quan quản lý nhà nước áp dụng những biện pháp buộc các doanh nghiệp phải thực hiện nghĩa vụ BVMT [1,6].
Tuy nhiên, nhiều trường hợp, khi cộng đồng phản ánh, tố cáo, khiếu nại về tình trạng vi phạm pháp luật BVMT của tổ chức, cá nhân mà chủ yếu là doanh nghiệp, thì tình trạng giải quyết của cơ quan quản lý nhà nước BVMT còn kéo dài, thậm chí nhiều năm không được giải quyết [2]. Khi tình trạng vi phạm pháp luật BVMT kéo dài và cơ quan nhà nước chậm giải quyết thì cộng đồng, người dân có những phản ứng với doanh nghiệp vi phạm pháp luật BVMT như ngăn chặn không cho doanh nghiệp hoạt động, thậm chí gây cản trở hoạt động công cộng. Đây được coi là những hành vi “tự cưỡng chế” của người dân, cộng đồng và là hành vi vượt quyền của cộng đồng, người dân. Tuy nhiên, hành vi vượt quyền này, dù vô ý hay cố ý, thường có chung đặc điểm: Tình trạng ô nhiễm nghiêm trọng tại địa phương kéo dài do cơ sở gây ô nhiễm không tiến hành khắc phục bất chấp cơ quan quản lý nhà nước đã ra quyết định xử lý. Bản thân người dân ý thức được hành vi “tự cưỡng chế” là không đúng nhưng vẫn quyết tâm làm vì chẳng biết đến bao giờ vấn đề mới được giải quyết triệt để và cơ quan quản lý nhà nước mới tiến hành cưỡng chế và mong muốn khẩn thiết của cộng đồng là được sống trong một môi trường trong lành.
Tình trạng phản ánh, kiến nghị thông qua giám sát của cộng đồng, người dân đối với các hành vi vi phạm pháp luật BVMT chậm được giải quyết có những nguyên nhân cơ bản sau đây:
Một là, quy định của pháp luật chưa bảo đảm cơ chế để cộng đồng tham gia hoạt động giám sát thực hiện pháp luật BVMT có hiệu quả, cụ thể: Hiện nay, khái niệm cộng đồng trong quy định của Luật BVMT năm 2020 mới chỉ liệt kê các chủ thể thuộc cộng đồng có quyền giám sát việc thực thi pháp luật BVMT. Khái niệm cộng đồng dân cư được quy định tại Luật BVMT năm 2020 cũng chỉ bó hẹp trên địa bàn “thôn, ấp, bản, làng, buôn, bon, phum, sóc, tổ dân phố hoặc điểm dân cư tương tự” mà chưa làm rõ tính chất cộng đồng trong lĩnh vực BVMT. Trong lĩnh vực BVMT, cộng đồng dân cư còn được hiểu là những cộng đồng người chịu tác động tiêu cực của hành vi vi phạm pháp luật BVMT, không phụ thuộc vào địa giới hành chính.
Bên cạnh đó, việc xác định cộng đồng dân cư với tư cách một tổ chức của pháp luật hiện hành là chưa phù hợp. Thay vào đó nên xem đây là một tập thể, một cộng đồng chịu ảnh hưởng của ô nhiễm môi trường và là một chủ thể của pháp luật BVMT.
Hai là, pháp luật BVMT đã quy định về các quyền tham gia giám sát việc thực hiện pháp luật BVMT nhưng chưa có cơ chế hữu hiệu nhằm bảo đảm thực hiện các quyền này của cộng đồng. Luật BVMT năm 2020 đã quy định về quyền của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội, xã hội - nghề nghiệp và cộng đồng dân cư trong BVMT, với những quyền cụ thể trong giám sát đối với việc thực thi pháp luật BVMT. Tuy nhiên, nếu cơ quan Nhà nước, doanh nghiệp không thực hiện các nghĩa vụ theo quy định thì các chủ thể thuộc cộng đồng nêu trên sẽ không có cơ chế để bảo đảm việc thực hiện các quyền này, trừ quyền tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan nhà nước, doanh nghiệp. Ví dụ như doanh nghiệp không cung cấp thông tin môi trường, không thực hiện đối thoại môi trường, không cho đại diện cộng đồng dân cư tìm hiểu thực tế hoạt động BVMT của doanh nghiệp theo quy định tại Khoản 1, Điều 159 Luật BVMT năm 2020 thì đại diện cộng đồng dân cư cũng chỉ có quyền tố cáo với cơ quan Nhà nước về hành vi vi phạm pháp luật này của doanh nghiệp mà không có cơ chế khởi kiện để buộc doanh nghiệp phải tuân thủ nghĩa vụ.
Như vậy, hiệu quả hoạt động giám sát của cộng đồng trong thực thi pháp luật BVMT phụ thuộc vào sự nỗ lực thực hiện pháp luật của cơ quan Nhà nước. Điều này, phù hợp với nhận thức hiện nay về cơ chế kiểm soát quyền lực từ bên ngoài hệ thống chính trị, hệ thống cơ quan Nhà nước. Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền từ bên ngoài của cộng đồng không có tính cưỡng chế Nhà nước mà kết quả kiểm soát được thể hiện dưới dạng kiến nghị hoặc thông qua dư luận xã hội, gửi “thông điệp” đến cơ quan quản lý Nhà nước, người có thẩm quyền để xử lý đối với tổ chức, cá nhân vi phạm pháp luật, đối với cán bộ, công chức, viên chức, các cơ quan Nhà nước có hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ [1]. Tuy nhiên, quan điểm, nhận thức này cần thay đổi nhằm phù hợp hơn với quy định mang tính nguyên tắc “tất cả quyền lực đều thuộc về nhân dân” đã được quy định trong Hiến pháp năm 2013.
Ba là, còn những bất cập trong việc cộng đồng thực hiện quyền giám sát thực thi pháp luật BVMT. Nguyên nhân là do cộng đồng sợ bị ảnh hưởng bởi hậu quả của hành vi khiếu nại, tố cáo. Có 2 trường hợp xảy ra, nếu không chứng minh được sai phạm của chủ thể, cộng đồng sẽ bị khép vào hành vi khiếu nại, tố cáo sai sự thật. Thậm chí cả khi chứng minh được sai phạm thì cộng đồng cũng lo sợ bị trả thù.
Bốn là, có những cộng đồng dân cư từ chối thực hiện quyền giám sát thực thi pháp luật BVMT, chấp thuận sống chung với ô nhiễm môi trường do mối quan hệ làng xóm hay phụ thuộc kinh tế. Ví dụ, thực trạng ô nhiễm môi trường tại các làng nghề hoặc ô nhiễm môi trường của các doanh nghiệp nhưng những người chịu tình trạng ô nhiễm môi trường lại là những người lao động tại doanh nghiệp hay doanh nghiệp này đóng góp kinh tế lớn cho địa phương.
3. Một số giải pháp nhằm bảo đảm và nâng cao hiệu quả giám sát của cộng đồng trong thực thi pháp luật BVMT
Để bảo đảm vai trò của cộng đồng trong thực thi pháp luật BVMT trên thực tế, cần xem xét, thực hiện một số giải pháp cơ bản sau đây:
Thứ nhất, Nhà nước cần hoàn thiện hành lang pháp lý nhằm bảo đảm sự tham gia giám sát việc thực thi pháp luật BVMT của cộng đồng thông qua việc ban hành các quy định hướng dẫn thi hành Luật BVMT năm 2020 ở các nội dung sau: Các quy định cụ thể về “trách nhiệm tạo điều kiện của cơ quan nhà nước” để tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp thực hiện các quyền theo quy định của Khoản 2 Điều 158 Luật BVMT năm 2020. Các điều kiện này không chỉ dừng lại ở việc hỗ trợ nâng cao năng lực, tài chính mà cần có những quy định nhằm bảo đảm sự tham gia vào hoạt động kiểm tra của cơ quan Nhà nước. Có thể quy định với những nội dung sau: “Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền chủ động mời tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp tham vấn đối với dự án đầu tư, tham gia hoạt động kiểm tra về BVMT có liên quan tới một trong các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức đó. Khi có nhiều tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp mà các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức đó có liên quan đến dự án, hoạt động BVMT thì cơ quan Nhà nước có thẩm quyền mời một trong các tổ chức này”; “với những vụ việc về BVMT có ảnh hưởng lớn, trên diện rộng hoặc được dư luận xã hội quan tâm thì tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp có thể chủ động đề xuất việc tham gia hoạt động kiểm tra đối với cơ quan nhà nước có thẩm quyền”.
Bên cạnh đó, nhằm bảo đảm thống nhất áp dụng Điều 159 Luật BVMT năm 2020, Nghị định hướng dẫn cần có quy định về cơ chế hình thành đại diện cộng đồng dân cư. Cơ chế hình thành đại diện cộng đồng dân cư được quy định tại Nghị định số 19/2015/NĐ-CP nhìn chung là phù hợp, hợp lý, cần được tiếp tục quy định tại Nghị định hướng dẫn Luật BVMT năm 2020.
Ngoài ra, để thực hiện Khoản 3, Điều 159 Luật BVMT năm 2020, văn bản hướng dẫn nên quy định “Đại diện công đồng dân cư có quyền đề xuất với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về việc tham gia đánh giá kết quả BVMT của dự án đầu tư, cơ sở, khu sản xuất, kinh doanh, dịch vụ tập trung, cụm công nghiệp và cơ quan nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm mời đại điện cộng đồng tham gia hoạt động này”.
Thứ hai, Nhà nước cần nghiên cứu và ban hành các quy định pháp luật nhằm tạo ra cơ chế bảo đảm quyền giám sát thực thi pháp luật BVMT của cộng đồng. Hoạt động giám sát thực thi pháp luật BVMT của cộng đồng không chỉ dừng lại ở việc cảnh báo, kiến nghị mà cộng đồng còn phải có cơ chế pháp lý bảo đảm thực thi quyền của cộng đồng. Theo đó, cộng đồng cần có công cụ pháp lý hữu hiệu để buộc các tổ chức, cá nhân và cơ quan nhà nước tuân thủ đúng pháp luật thông qua các cơ chế tư pháp (khởi kiện tại tòa án), cơ chế xã hội (phản ứng của cộng đồng đối với hành vi vi phạm pháp luật BVMT).
Thứ ba, Nhà nước cần thực hiện các biện pháp nhằm nâng cao năng lực của cộng đồng trong việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của cộng đồng.
TS. Nguyễn Văn Phương
Trường Đại học Luật Hà Nội
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 8/2021)
Tài liệu tham khảo
1. Bùi Trường Giang, Tư tưởng Hồ Chí Minh về dân chủ và yêu cầu củng cố mối quan hệ giữa Nhà nước và nhân dân trong giai đoạn hiện nay, http://tuyengiao.vn/theo-guong-bac/tu-tuong-ho-chi-minh-ve-dan-chu-va-yeu-cau-cung-co-moi-quan-he-giua-nha-nuoc-va-nhan-dan-trong-giai-doan-130083, truy cập ngày 24/7/2021;
2. Hiến pháp Việt Nam năm 2013;
3. Từ điển tiếng Việt (Hoàng Phê chủ biên), NXB Đà Nẵng, Trung tâm Từ điển học, Hà Nội - Đà Nẵng, 2003, tr.212;
4. Điều 144, Điều 145, Điều 146 Luật BVMT năm 2014, Nghị định số 19/2015 Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật BVMT;
5. Điều 157, Điều 158, Điều 159 Luật BVMT năm 2020; Điều 1, Điều 2 Luật BVMT năm 2020;
6. Hoàng Minh Hội, Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị xã hội trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước - thực trạng và một số kiến nghị, Nghiên cứu lập pháp số 21(373)-tháng 11/2018.
