04/01/2021
Định giá các bon đang được xem là cách tiếp cận dựa vào thị trường hứa hẹn nhất thông qua một trong hai công cụ là thị trường giảm phát thải và thuế các bon. Thuế các bon là một loại thuế áp dụng đối với lượng khí các bon phát thải của quá trình đốt cháy nhiên liệu tạo ra khí CO2 - một trong những tác nhân gây ra hiện tượng nóng lên của Trái đất và biến đổi khí hậu (BĐKH) toàn cầu. Theo công bố của Ngân hàng thế giới (2017), đến tháng 2 năm 2017 có 24 quốc gia hoặc vùng lãnh thổ áp dụng thuế carbon. Những nghiên cứu, đánh giá của các Tổ chức quốc tế như OECD, Ngân hàng thế giới, UNDP đã cho thấy, sử dụng thuế carbon có tác động tích cực trong giảm lượng phát thải khí CO2 đồng thời góp phần tạo ra nguồn thu cho ngân sách nhà nước. Mặc dù đến nay có rất nhiều công bố trong nước, quốc tế khẳng định về ý nghĩa, vai trò của việc áp dụng thuế các bon. Tuy nhiên, cũng không ít những tranh luận, quan ngại về khả năng áp dụng vào thực tiễn mỗi quốc gia trước rất nhiều vấn đề cần phải cân nhắc về tính khả thi, đồng bộ và cả thách thức đặt ra khi áp thuế các bon ở Việt Nam.
Áp dụng thuế các bon để giảm phát thải KNK
1. Cơ sở khoa học của thuế các bon
Thuế các bon được hiểu là một loại thuế do Chính phủ áp đặt lên đối tượng phát thải khí nhà kính (KNK) do đốt nhiên liệu hóa thạch. Thuế các-bon là sắc thuế áp dụng đối với lượng khí các-bon phát thải của quá trình đốt cháy nhiên liệu tạo ra khí CO2 - một trong những tác nhân làm trái đất nóng lên và gây ảnh hưởng biến đổi khí hậu toàn cầu. Thuế các bon là một loại thuế Pigou, đánh vào đối tượng gây ô nhiễm môi trường thông qua nhiên liệu động cơ (xăng, dầu, methanol, naphtha, butan); khí hóa lỏng; nhiên liệu đốt như than bùn, than đá.
Cơ sở khoa học của các chính sách định giá các bon được dựa trên cơ sở lý thuyết kinh tế về xử lý vấn đề ngoại ứng do ô nhiễm môi trường do Arthur C. Pigou - giáo sư kinh tế chính trị tại Trường Đại học Cambridge là người đầu tiên đưa ra cách giải quyết ô nhiễm môi trường một cách tối ưu về kinh tế thông qua đánh thuế ô nhiễm đối với vấn đề ngoại ứng do ô nhiễm để nội ứng chi phí ô nhiễm vào trong giá cả của sản phẩm, qua đó phản ánh chi phí cận biên của sản xuất ra sản phẩm với lý do cho rằng người gây ô nhiễm môi trường phải trả chi phí cho các ngoại ứng ô nhiễm môi trường gây ra. Năm 1968, nhà kinh tế học người Canađa là Jonh Dales đã lần đầu tiên đưa ra sáng kiến về cơ chế mua bán phát thải/thị trường mua bán phát thải (ETS).
Nguyên tắc đánh thuế do Pigou nêu ra là: “Mức thuế ô nhiễm tính cho mỗi đơn vị sản phẩm gây ô nhiễm có giá trị bằng chi phí ngoại ứng do đơn vị sản phẩm gây ô nhiễm gây ra tại mức sản lượng tối ưu xã hội”. Loại thuế này nhằm mục đích buộc nhà sản xuất phải "nội hóa các ngoại ứng" và điều chỉnh mức hoạt động của mình về sản lượng tối ưu xã hội, vì thế được gọi là "thuế ô nhiễm tối ưu" hay thuế Pigou. Thuế Pigou chính là cơ sở của thuế các bon. Song song với thuế Pigou, thị trường mua bán phát thải cũng được thiết kế và vận hành dựa trên cơ chế hoạt động là một số lượng nhất định "quyền gây ô nhiễm" (bằng với mức ô nhiễm mà xã hội mong muốn) có thể được mua đi bán lại giữa những người gây ô nhiễm. Theo đó, "quyền gây ô nhiễm" của các doanh nghiệp sẽ được ghi nhận bằng "giấy phép xả thải" do cơ quan quản lý môi trường ban hành. Cách thức vận hành của thị trường đó là doanh nghiệp sẽ lựa chọn bán giấy phép khi chi phí giảm ô nhiễm cận biên của họ thấp hơn giá giấy phép và ngược lại, mua giấy phép nếu chi phí này cao hơn giá giấy phép. Động lực của thị trường giấy phép chính là cả người mua và người bán giấy phép đều có lợi; đồng thời tổng chi phí giảm thải của toàn xã hội sẽ giảm xuống.
2. Hiệu quả và điều kiện của áp dụng thuế các bon.
Cơ sở nền tảng của việc áp dụng thuế các bon là đưa ra chi phí bổ sung cho mỗi tấn CO2 phát thải vào khí quyển nhằm mục đích nội hóa các chi phí ngoại tác do ô nhiễm gây ra cho xã hội. Đây được xem là công cụ kinh tế hiệu quả về mặt chi phí để khuyến khích đổi mới công nghệ, giảm phát thải KNK tại nơi phát thải và hiện thực hóa nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền”. Áp dụng thuế các bon sẽ làm tăng chi phí đối với doanh nghiệp, buộc doanh nghiệp phải tính toán lợi ích và chi phí, qua đó điều chỉnh hoạt động khai thác, sử dụng, tiêu dùng năng lượng quá mức. Cơ chế thuế các bon được đánh giá là có nhiều lợi ích như tận dụng được các cơ cấu và chuyên môn hiện tại; thực hiện và quản lý tương đối dễ dàng về mặt kỹ thuật; không cần đến số người tham gia tối thiểu để có thể hoạt động được; giúp tăng nguồn thu mà có thể được sử dụng để hỗ trợ thực hiện nhiều mục đích kinh tế và xã hội như giảm các loại thuế truyền thống. Tác động của thuế các bon sẽ khác nhau giữa các nhóm kinh tế tùy thuộc vào mức độ thay đổi giá năng lượng, mô hình sản xuất và tiêu thụ năng lượng khu vực. Rõ ràng, thuế các bon sẽ giảm mạnh hơn đối với công nhân và nhà đầu tư trong các ngành sử dụng nhiều năng lượng phát thải các bon, đặc biệt là than. Ngoài ra, theo Chương trình Phát triển của Liên hợp quốc - UNDP (2017) thuế các bon nếu áp dụng thành công trong việc giảm phát thải các bon và giảm tiêu thụ nhiên liệu hóa thạch sẽ đóng góp vào việc giảm phát thải khí độc hại như NOx, SOx, đem lại lợi ích có liên quan tới cải thiện sức khỏe, giảm tỷ lệ tử vong.
Thuế các bon chỉ hoạt động tốt nhất trong điều kiện nền kinh tế theo định hướng thị trường. Bản chất của thuế các bon là hoạt động dựa trên các tín hiệu của giá. Các cơ sở phát thải phải đối mặt với giá phát thải các bon cao hơn sẽ được khuyến khích để giảm phát thải KNK. Thực hiện mục tiêu giảm phát thải KNK, thuế các bon được áp dụng tốt nhất ở những thị trường có độ co giãn cao. Thuế các bon có thể được xem như một phần của chính sách tài khóa mở rộng. Khi thuế các bon được áp dụng, nó được thiết kế vào trong hệ thống nguồn thu thuế hiện hành với nhiều các công cụ khác nhau như thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế nhiên liệu… Do đó, khi cân nhắc áp dụng sắc thuế các bon điều quan trọng phải xem xét đến tương tác giữa thuế đó với các thuế khác trong hệ thống chính sách tài khóa. Do đó, phải cân nhắc sự phù hợp của thuế các bon với hệ thống thuế hiện hành nhằm đưa ra các lựa chọn đúng như tính toán tỷ lệ hiệu quả các bon, sự chia sẻ và đồng nhất sức mạnh của thuế, xác định mức độ quyền hạn của chính phủ đối với thực thi thuế các bon, tích hợp thuế các bon với các hệ thống thuế hiện hành. Những điều kiện về pháp luật, chính trị và thể chế cũng cần phải được cân nhắc khi lựa chọn áp dụng thuế các bon. Cùng với đó, chính sách thuế các bon được xem là một phần của chính sách khí hậu và năng lượng hỗn hợp.
3. Xu hướng áp dụng thuế Các Bon trên thế giới
Theo báo cáo của Ngân hàng Thế giới - Word Bank (2017), các cơ quan có thẩm quyền của hơn 40 quốc gia và 25 tiểu lãnh thổ đã định giá cho các bon thông qua cơ chế thuế các bon hoặc hệ thống giao dịch phát thải. Nhiều quốc gia phát triển, thậm chí đang phát triển khác cũng đang xem xét xây dựng ý tưởng định giá các bon thông qua công cụ thuế các bon hoặc thị trường mua bán phát thải. Các quốc gia thuộc khối liên minh châu Âu như Đan Mạch, Pháp, Ai-Len, Bồ Đào Nha, Thụy Điển, Thụy Sĩ, Anh đã tiến hành đánh thuế các bon cho tất cả các nhiên liệu sử dụng trong các ngành kinh tế, ngoại trừ một số ngành đặc biệt như Hàng không quốc tế, Vận tải biển và các ngành trong danh mục Hệ thống giao dịch phát thải của Liên minh châu Âu (EU ETS). Thuế suất các bon của các quốc gia này có sự khác biệt khá lớn, cao nhất lên tới 132 đô la Mỹ trên một tấn CO2 tương đương (Thụy Điển) và thấp nhất là 5 đôla Mỹ trên một tấn CO2 tương đương (Bồ Đào Nha). Thường khoản thuế các bon ở các nước trong Liên minh châu Âu được các chính phủ phân bổ nhằm nâng cao bảo hiểm xã hội cho người dân, hoặc các chương trình phát triển hiệu quả năng lượng. Ở khu vực châu Á, Nhật Bản áp dụng thuế các bon cho tất cả các nhiên liệu, trừ trong ngành nông - lâm nghiệp, vận tải hàng không, đường sát và hàng hải, với thuế suất chỉ 3 đô la Mỹ trên một tấn CO2 tương đương và khoản thuế này được Chính phủ Nhật Bản sử dụng để đầu tư phát triển công nghệ các bon thấp. Các quốc gia khác cùng khu vực như Hàn Quốc cũng đang cân nhắc áp dụng thuế các bon. Ở châu Mỹ, Chính phủ Canada cũng đang trong tiến trình phê duyệt để áp dụng thuế các bon trên toàn bộ lãnh thổ (hiện tại mới chỉ có bang British Columbia đang áp dụng thuế các bon với mức thuế 22 đô la Mỹ trên một tấn CO2 tương đương).
4. Bối cảnh của Việt Nam
Ở Việt Nam, thuế các bon là công cụ chính sách mới được đề cập trong những năm gần đây, mặc dù chưa có định hướng cụ thể về việc chuyển đổi sang áp dụng thuế các-bon nhưng với vai trò của thuế trong giảm phát thải KNK, BVMT cho thấy việc đề xuất áp dụng thuế các bon và xây dựng lộ trình áp dụng thuế các bon cần được cân nhắc. Thời gian qua, hệ thống các công cụ kinh tế, cơ chế tài chính liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến mục tiêu giảm phát thải KNK bao gồm thuế, phí, lệ phí trong các lĩnh vực đất đai, tài nguyên khoáng sản, nước, rừng và đa dạng sinh học, BVMT đã được sử dụng theo hướng ngày càng phù hợp. Tuy nhiên, xét theo các tiêu chí về tính hệ thống, đồng bộ; cơ sở khoa học của mỗi công cụ, cơ chế; vai trò và hiệu quả trong thực hiện mục tiêu sử dụng hiệu quả tài nguyên thiên nhiên, tiết kiệm năng lượng, BVMT, ứng phó với BĐKH thì các công cụ kinh tế, cơ chế tài chính ở trên vẫn còn những hạn chế cần phải khắc phục.Việc áp dụng công cụ thuế các bon mới hoặc sửa chữa hệ thống thuế hiện hành sẽ có những rào cản, thách thức, cụ thể như sau:
Một là, việc bổ sung sắc thuế mới như thuế các bon trong bối cảnh chưa thực hiện cải cách đồng bộ có lộ trình cả về các chính sách thu lẫn ngân sách nhà nước sẽ chứa đựng nguy cơ ảnh hưởng đến mục tiêu củng cố nền tảng kinh tế vĩ mô, kiểm soát lạm phát, bảo đảm các cân đối lớn của nền kinh tế. Đặc biệt, ảnh hưởng đến nhiệm vụ quan trọng là “linh hoạt và thận trọng, phối hợp hài hòa với chính sách tài khóa và các chính sách vĩ mô khác, nhất quán mục tiêu xuyên suốt là duy trì ổn định kinh tế vĩ mô, kiểm soát lạm phát, bảo đảm các cân đối lớn của nền kinh tế, thúc đẩy sản xuất kinh doanh”. Trong bối cảnh các nguy cơ về suy thoái toàn cầu do ảnh hưởng của dịch, bệnh, chiến tranh thì việc cân nhắc thời điểm áp dụng một sắc thuế mới như thuế carbon cần phải hết sức thận trọng.
Hai là, hệ thống các công cụ kinh tế có mục đích tạo nguồn thu như thuế tài nguyên, thuế BVMT hiện nay đã tính đến nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả chi phí”. Đặc biệt, mức thuế, phương pháp tính thuế phần nào đã tính đến việc đóng góp của thuế để đạt được giảm nhẹ phát thải KNK, ví dụ thuế đối với xăng, dầu diesel, than đá... Khi áp dụng thuế các bon mà chưa thực hiện cải cách đồng bộ hệ thống thuế, phí hiện hành sẽ dẫn đến nguy cơ đánh thuế hai lần, tăng gánh nặng đối với các đối tượng chịu thuế gây phản ứng của xã hội. Đặc biệt, trong bối cảnh công nghệ trong nước còn lạc hậu, tiêu tốn nhiều năng lượng, nguồn lực còn hạn chế cho thay đổi công nghệ do phần lớn doanh nghiệp ở quy mô nhỏ và vừa.
Ba là, các rào cản về kỹ thuật để xác định thuế suất các bon phù hợp để đạt được các mục tiêu tạo ra động lực cho việc đầu tư hiệu quả vào các phương án các bon thấp, và tránh tác động tiêu cực lên mục tiêu phát triển và ổn định kinh tế. Yếu tố rào cản nữa là việc xác định cơ sở thuế phù hợp như phạm vi thuế áp dụng lên các lĩnh vực, các công ty và hộ gia đình là đối tượng chịu thuế. Việc lựa chọn áp dụng, thực thi thuế các bon còn gặp rào cản về kỹ thuật liên quan đến kiểm kê KNK.
Bốn là, thuế các bon chỉ là một trong những công cụ kinh tế, cơ chế dựa vào thị trường để thực hiện mục tiêu giảm phát thải KNK. Ngoài công cụ này thì còn những công cụ khác như thị trường mua bán phát thải, các chính sách ưu đãi, hỗ trợ, các cơ chế hợp tác công tư… cũng cần được ưu tiên áp dụng.
Kết luận và kiến nghị
Áp dụng thuế các bon có thể giúp khắc phục các vấn đề về phát thải KNK, giúp tăng thu ngân sách, BVMT, nâng cao chất lượng đầu tư, nâng cao sự bình đẳng trong đầu tư giữa các doanh nghiệp, góp phần vào chiến lược chống BĐKH toàn cầu, nâng cao uy tín của Việt Nam trên trường quốc tế. Tuy nhiên, thuế các bon cũng gặp không ít thách thức và khó khăn để có thể áp dụng được ở Việt Nam. Do đó, việc áp dụng thuế các bon cần được nghiên cứu kỹ lưỡng nhằm hạn chế tối đa các tác động tiêu cực. Trên cơ sở những phân tích ở trên, nhóm tác giả đề xuất một số lộ trình để có thể áp dụng thuế các bon ở Việt Nam như sau: Thực hiện song song giữa lộ trình cắt giảm KNK, trong đó ưu tiên những biện pháp truyền thống, kết hợp với với lộ trình thử nghiệm thuế các bon và tái cơ cấu hệ thống tài chính, ngân sách theo hướng ổn định; ưu tiên kích thích sản xuất bằng lộ trình giảm thuế thu nhập doanh nghiệp, giảm thuế thu nhập cá nhân và từng bước áp dụng thuế các bon với độ chễ thời gian chậm hơn để tạo động lực cho doanh nghiệp đổi mới công nghệ; cần ưu tiên mục tiêu ổn định nền tài chính trước bối cảnh dịch Covid-19 toàn cầu, xem xét động thái quốc tế đối với thuế các bon.
ThS. Tạ Đức Bình, TS. Lại Văn Mạnh, ThS. Nguyễn Thị Thanh Huyền
Viện Chiến lược, Chính sách Tài nguyên và Môi trường
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường số 12/2020)
