Cơ chế bồi hoàn và giao dịch tín chỉ đa dạng sinh học, xu hướng mở rộng trên thế giới và khuyến nghị chính sách cho Việt Nam

07/10/2021

    Đa dạng sinh học (ĐDSH) là sự phong phú về gen, loài sinh vật và hệ sinh thái (HST) trong tự nhiên [1]. ĐDSH có giá trị vô cùng to lớn đối với hệ thống tự nhiên và đời sống của con người bao gồm cả những giá trị có thể sử dụng và cả những giá trị phi sử dụng. Việt Nam là một trong những quốc gia được đánh giá là có ĐDSH cao của thế giới, với sự đa dạng về các kiểu HST, các loài, sự phong phú và tính đặc hữu về nguồn gen. Tuy nhiên, ĐDSH của Việt Nam đang bị suy thoái nghiêm trọng, diện tích, chất lượng của các HST đang bị suy giảm nghiêm trọng do tác động của quá trình phát triển, thiên tai và biến đổi khí hậu. Thiết lập kênh tài chính bền vững cho ĐDSH đang là bài toán khó đặt ra cho mỗi quốc gia trên thế giới và Việt Nam [2]. Vốn hóa các giá trị ĐDSH, bao gồm những giá trị không sử dụng, giá trị để lại và tâm linh. Ở một số quốc gia, tạo dựng thị trường cho tự nhiên được áp dụng như tín chỉ ĐDSH, điển hình như: Ngân hàng sinh học Malua tại Malaixia; trái phiếu Tê giác ở Nam Phi; tín chỉ động vật hoang dã ở Namibia; ngân hàng bảo tồn các loài ở Mỹ; hạch toán sinh thái ở Đức; chi trả dịch vụ hệ sinh thái tự nhiên ở Costa Rica [3]. Bồi hoàn ĐDSH cũng được áp dụng ở một nước như: Ôxtrâylia [4], Anh, Nam Phi [3]. Để hiểu rõ hơn về vấn đề này, Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường đã phối hợp với các chuyên gia về tài chính của Công ty quản lý Quỹ Dragon Capital tại Việt Nam đã thực hiện nghiên cứu về lượng giá ĐDSH, cơ chế dựa vào thị trường cho bảo tồn ĐDSH, lựa chọn phân tích mô hình cụ thể về cơ chế bồi hoàn và tín chỉ ĐDSH ở tiểu bang New South Wale (NSW) của Ôxtrâylia, qua đó nhận định về xu hướng mở rộng và cơ hội hình thành thị trường trên thế giới, khuyến nghị chính sách cho Việt Nam trong thời gian tới.

1. Bồi hoàn ĐDSH

    Bồi hoàn ĐDSH hay đền bù sinh thái được xem là một công cụ dựa vào thị trường [4] cho bảo tồn ĐDSH. Bồi hoàn ĐDSH được xem là kết quả bảo tồn có thể đo lường được do các hành động được thiết kế để bù đắp cho các tác động bất lợi đến ĐDSH còn sót lại phát sinh từ quá trình phát triển dự án đô thị, nông nghiệp, cơ sở hạ tầng, khai khoáng… và vẫn tồn tại sau khi áp dụng các biện pháp tránh, giảm thiểu và phục hồi thích hợp. Mục tiêu của bồi hoàn ĐDSH là không để mất đi trên thực tế và thậm chí là ở mức tốt hơn về ĐDSH liên quan đến các loài, cấu trúc môi trường sống, chức năng HST và cả các giá trị văn hóa liên quan đến ĐDSH.

    Bồi hoàn ĐDSH được thực hiện dưới nhiều hình thức khác nhau và đã được phát triển như một cơ chế để cải thiện các tác động tiêu cực đến môi trường của việc giải phóng mặt bằng để phát triển đô thị, nông nghiệp, cơ sở hạ tầng hoặc các dự án khai thác và khí đốt. Về mặt lý thuyết, bồi hoàn ĐDSH hoạt động bằng cách bảo vệ và quản lý các giá trị ĐDSH ở một khu vực để đổi lấy việc tác động đến các giá trị ĐDSH ở khu vực khác, bằng cách thông qua khôi phục lại môi trường sống trên vùng đất đã bị phá trước đó hoặc tăng chất lượng môi trường sống của một khu vực có tiềm năng bảo tồn hoặc mở rộng một khu vực tiềm năng mới. Tóm lại, cơ chế này đặt ra mục tiêu cần phải cải thiện các giá trị ĐDSH của một khu vực bù đắp để không làm mất đi giá trị ĐDSH như Hình 1 dưới đây.

Nguồn: Nature Conservation Council of NSW, 2016 [6]

Hình 1. Cơ chế hoạt động của nguyên tắc bồi hoàn cho các tác động của phát triển

2. Mô hình bồi hoàn và tín chỉ DDSH ở New South Wale của Ôxtrâylia

    Mô hình bồi hoàn ĐDSH ở NSW của nước Úc được giới thiệu lần đầu tiên vào tháng 7/2018 với mục tiêu là thực hiện cơ chế khuyến khích dựa vào thị trường theo hướng vừa khuyến khích các hành động bảo tồn và hạn chế, ngăn ngừa các hành động xâm hại đến ĐDSH[7]. Theo đạo Luật của tiểu bang NSW, bất kỳ cá nhân hoặc tổ chức nào thực hiện một dự án có tác động hoặc phát quang từ 0,5 ha (1,5 mẫu Anh), 5000 m² thảm thực vật sẽ được yêu cầu bồi hoàn. Để đạt được các khoản bồi hoàn cần thiết, các nhà phát triển cần phải mua các khoản tín chỉ ĐDSH [8]. Từ năm 2015 - 2019, khoản tín chỉ ĐDSH trị giá 266 triệu đô la đã được chuyển giao tại New South Wale góp phần quan trọng để duy trì các giá trị ĐDSH ở mức tốt nhất ở Greater Western Sydney [9]. Cơ chế bồi hoàn và tín chỉ ĐDSH được mô phỏng theo Hình 2 [5]:

  Nguồn: Nick Thomas, 2019 [8]

Hình 2. Mô hình bồi hoàn và tín chỉ ĐDSH ở NSW, Ôxtrâylia

    Theo mô hình các chủ thể chính tham gia vào cơ chế này, bao gồm:

    Một là, cơ quan thuộc Chính phủ chịu trách nhiệm ban hành chính sách liên quan đến quyền, trách nhiệm cho đền bù ĐDSH; hướng dẫn các phương pháp đánh giá ĐDSH; thực hiện kiểm tra, giám sát để minh bạch các vấn đề trong chương trình; cấp chứng nhận cho các cán bộ tham gia đánh giá ĐDSH; chuyển đổi hoặc loại bỏ các tín chỉ ĐDSH ra khỏi danh sách tín chỉ, ban hành quy định giá trị tín chỉ hợp lý. Vận hành hệ thống quản lý thỏa thuận và bồi hoàn ĐDSH, tính toán mức bồi hoàn, tính toán chi phí phục hồi và công khai các thông tin.

    Hai là, chủ cơ sở bảo tồn hay tổ chức, cá nhân có đất cam kết đẩy mạnh bảo tồn ĐDSH trên phần đất mà họ quản lý hoặc đăng ký thông qua thỏa thuận bảo tồn ĐDSH. Những chủ thể này có thể tham gia một phần và tiếp tục các mục đích khác của họ trên phần đất đã thỏa thuận nhưng phải đảm bảo các hoạt động này không gây tác động tiêu cực cho các giá trị ĐDSH. Chủ cơ sở bảo tồn hay tổ chức, cá nhân tham gia ký thỏa thuận bảo tồn ĐDSH được cấp tín chỉ bảo tồn ĐDSH.

    Ba là, tổ chức, cá nhân chịu trách nhiệm bồi hoàn là các nhà đầu tư thực hiện dự án phát triển đang có tác động hoặc dự báo sẽ tác động đến ĐDSH do quá trình xây dựng, mở rộng khu vực thực hiện dự án. Các tổ chức, cá nhân này được lựa chọn nhiều cách để thực hiện nghĩa vụ như bồi hoàn trực tiếp thông qua mua tín chỉ từ chủ sở hữu các khu bảo tồn hoặc mua thông qua môi giới trung gian hoặc trả tiền vào quỹ bảo tồn ĐDSH (BCF) để tổ chức bảo tồn ĐDSH sẽ thay mặt họ thực hiện trách nhiệm bồi hoàn, đóng góp vào các chương trình bồi hoàn ĐDSH. Ngoài ra, cơ quan này cũng có thể đóng góp vào các chương trình bồi hoàn của các dự án phát triển mà họ muốn.

    Bốn là, cơ quan bảo tồn ĐDSH được thành lập bởi Nhà nước có vai trò: (i) tạo điều kiện thuận lợi cho việc cung cấp tín chỉ bảo tồn ĐDSH, quản lý việc giao dịch tín chỉ ĐDSH khi các tổ chức, cá nhân bảo tồn hoặc đăng ký tham gia bảo tồn muốn phát hành tín chỉ ra thị trường; (ii) quản lý quỹ bảo tồn ĐDSH. Khi tín chỉ bảo tồn ĐDSH được bán, chủ sở hữu đất sẽ phải đạt cọc một khoản tiền nhất định vào quỹ. Tổ chức này sẽ sử dụng tiền trong quỹ này để đầu tư bằng việc mua hoặc mở rộng các khu bảo tồn khác, nhằm tạo ra thêm tín chỉ bảo tồn ĐDSH, tiền này cũng được dụng để chi trả phí cho bảo tồn ĐDSH cho các bên liên quan. Các tổ chức, cá nhân chịu trách nhiệm bồi hoàn có thể trả tiền vào quỹ bảo tồn ĐDSH với mức giá được quy định; (iii) sử dụng cơ chế để đảm bảo gồm mức giá cố định của tín chỉ bảo tồn ĐDSH.

3. Công cụ tài chính trung gian

    Khi cơ chế bồi hoàn ĐDSH hay đền bù sinh thái được hình thành, có sự tham gia của người mua, người bán, người môi giới sẽ xuất hiện một số loại công cụ tài chính trung gian dưới đây:

    Thỏa thuận bảo tồn ĐDSH: Là một thỏa thuận tự nguyện giữa tổ chức bảo tồn ĐDSH và chủ quản lý khu bảo tồn nhằm cải thiện giá trị ĐDSH trong khu bảo tồn đó. Thỏa thuận này cho phép chủ quản lý khu bảo tồn tạo ra tín chỉ bảo tồn ĐDSH và tín chỉ này có thể chuyển nhượng cho tổ chức bảo tồn hoặc tổ chức, cá nhân có nhu cầu hoặc chịu trách nhiệm bồi hoàn.

    Quỹ bảo tồn ĐDSH: Quỹ này được quản lý bởi tổ chức bảo tồn ĐDSH. Tổ chức, cá nhận chịu trách nhiệm đền bù sinh thái có thể trả tiền vào quỹ để BCT sẽ thay mặt họ tìm kiếm và mua các tín chỉ phù hợp và giúp họ hoàn thành nghĩa vụ của mình.

    Tín chỉ ĐDSH: tín chỉ ĐDSH được xem là công cụ kinh tế để tạo dựng thị trường cho tự nhiên [4]. Tín chỉ ĐDSH được hiểu là một bản xác nhận hay giấy chứng nhận về bảo tồn, là bước phát triển của cơ chế bồi hoàn ĐDSH được hình thành dựa trên cơ chế thị trường để vốn hóa nỗ lực bảo tồn ĐDSH. Tín chỉ ĐDSH được sử dụng để đo lường những tác động không thể tránh khỏi đối với ĐDSH từ quá trình phát triển hoặc mở rộng một khu vực phát triển; sự cải thiện được dự báo trong điều kiện ĐDSH đạt được tại một địa điểm quản lý.

    Tín chỉ bảo tồn ĐDSH đại diện cho mức cải thiện ĐDSH kỳ vọng, là kết quả từ việc bảo vệ và quản lý khu bảo tồn được chủ sở hữu đất đăng ký với BCT thông qua thỏa thuận BSA. Có hai loại tín chỉ ĐDSH là tín chỉ HST và tín chỉ loài, cụ thể [2]: (1) tín chỉ đối với HST để đo lường giá trị của các HST bị đe dọa, môi trường sống của các loài bị đe dọa hay đối với các loài được dự đoán sẽ xảy ra kiểu cộng đồng thực vật; (2) tín chỉ đối với loài được áp dụng cho tất cả các loài bị đe dọa khác được phát hiện tại khu vực đó và không thể dự đoán một cách đáng tin cậy là sẽ xuất hiện trong các quần xã sinh thái đã xác định tại khu vực phát triển.

4. Ngân hàng ĐDSH và xu hướng hình thành thị trường giao dịch tín chỉ trên thế giới

    Ngân hàng ĐDSH là một cơ chế dựa vào thị trường nhằm khuyến khích sự phát triển không lấy đi hoặc tác động đến các khu vực có giá trị ĐDSH cao, đồng thời cung cấp các động lực cho tổ chức, cá nhân bảo tồn để bảo vệ các khu vực này. Sản phẩm của ngân hàng ĐDSH chính là hệ thống các tín chỉ ĐDSH cho phép nhà phát triển mua các khoản tín chỉ để đền bù cho những mất mát về ĐDSH do các dự án phát triển gây ra. Ngân hàng ĐDSH  tạo ra cơ hội hình thành thị trường giao dịch tín chỉ ĐDSH bởi nó khuyến khích các tổ chức quản lý khu bảo tồn hoặc các tổ chức, cá nhân có nguyện vọng thể đăng ký tham gia bảo tồn, cam kết nâng cao và bảo vệ các giá trị ĐDSH [5]. Khi các quy định về trách nhiệm đền bù sinh thái được áp dụng nhà đầu tư phát triển có nhu cầu mua các khoản tín chỉ ĐDSH; các nhà đầu đã hoàn thành trách nhiệm đền bù có thể bán các khoản tín chỉ của họ; Chính phủ hoặc các tổ chức, cá nhân quan tâm đến bảo tồn cũng có thể mua các khoản tín chỉ này. Quá trình giao dịch, trao đổi và chuyển nhượng như vậy sẽ xuất hiện người mua, người bán, người môi giới và chính là hình thành ra thị trường tín chỉ ĐDSH.

    Các khoản tín chỉ này có thể được giao dịch trên thị trường như thị trường tín chỉ các bon để tạo ra quỹ cho việc quản lý, bảo tồn ĐDSH, được sử dụng để bù đắp các tác động đối với các giá trị ĐDSH có thể xảy ra do tác động của các dự án phát triển hạ tầng và cũng có thể được bán cho những người tìm cách đầu tư vào các kết quả bảo tồn, bao gồm các tổ chức từ thiện và chính phủ. Theo cơ chế này, sẽ hình thành 2 loại giá, gồm: Giá cố định mở và giá cố định mục tiêu. Giá cố định mở được áp dụng cho các chủ sở hữu tín chỉ ĐDSH đang tham gia và các tín chỉ ĐDSH của họ đang được liệt kê trong danh sách. Giá cố định mục tiêu được sử dụng khi cơ quan bảo tồn cần mua các tín chỉ ĐDSH từ người sở hữu tín chỉ hoặc từ các chủ sở hữu đất. Một phần nhất định của phần tín chỉ được bán ra phải được trả vào quỹ quỹ chi trả bồi hoàn ĐDSH để chi trả cho phí quản lý thực địa. Số tiền còn lại được coi là lợi nhuận của tổ chức, cá nhân quản lý hoặc sở hữu khu bảo tồn hoặc khu đất cam kết tham gia vào thực hiện mục tiêu bảo tồn và họ được phép giữ lại.

    Sự tham gia có trách nhiệm của các định chế tài chính trong vấn đề môi trường nói chung và ĐDSH nói riêng sẽ tạo cơ hội để thúc đẩy hình thành ra thị trường giao dịch các tín chỉ này với đầy đủ hai cấp độ tương tự như thị trường chứng khoán gồm thị trường sơ cấp (giao dịch tín chỉ lần đầu), thị trường thứ cấp (giao dịch tín chỉ sau khi đã phát hành) theo Hình 3. Hiện nay, một số nước như Ôxtrâylia, Anh, Mỹ, Đức, Canađa, Braxin, Uganda đang thí điểm triển khai các ngân hàng ĐDSH thông qua các chương trình, dự án [7]. Thảo luận với các chuyên gia ĐDSH, chuyên gia về tài chính của một số tổ chức tài chính lớn như Triodos Bank, Dragon Capital cho thấy, đây có thể là một cơ hội tiềm năng, một giải pháp dựa vào thị trường để tạo nguồn lực từ cơ chế thị trường để đầu tư cho ĐDSH, duy trì giá trị của nhân loại và thực hiện phát triển bền vững [11]. 

Nguồn: Tác giả, 2021

Hình 3. Mô phỏng cơ chế giao dịch và hình thành thị trường tín chỉ cho bảo tồn ĐDSH

    5. Khuyến nghị về hàm ý chính sách cho Việt Nam

    Hiện nay, nhu cầu tài chính cho mục tiêu bảo tồn, duy trì và phát triển ĐDSH, HST tự nhiên ngày càng gia tăng. Theo kịch bản tối ưu do nhóm nghiên cứu Nguyễn Thị Minh Huệ và Lê Thu Hoa (2021) công bố, dự kiến về nhu cầu nguồn lực tài chính cho mục tiêu bảo tồn ĐDSH đến năm 2030 là 16.694 tỷ đồng. Đây là khoản tài chính lớn trong khi khả năng đáp ứng từ nguồn ngân sách Nhà nước cho nhu cầu hàng năm cho hệ thống khu bảo tồn mở rộng và đầu tư xây dựng cơ bản ban đầu cho các khu bảo tồn thành lập mới còn hạn hẹp [2]. Cùng với đó, quá trình đô thị hóa, công nghiệp hóa tiếp tục diễn ra mạnh mẽ trong thời gian tới. Các tác động của quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất, phát triển cơ sở hạ tầng, khu dân cư, khu đô thị, khai thác khoáng sản… đang có những tác động đến môi trường sinh thái và ĐDSH. Bồi hoàn ĐDSH và tín chỉ ĐDSH là công cụ kinh tế góp phần thể chế hóa khoản 3 Điều 63 của Hiến pháp là “tổ chức, cá nhân gây… suy giảm ĐDSH phải bị xử lý nghiêm và có trách nhiệm khắc phục, bồi thường thiệt hại” và đồng thời phù hợp với chủ trương phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam”. Do vậy, Việt Nam cần nghiên cứu, thử nghiệm và hoàn thiện để hoàn thiện hệ thống pháp luật về ĐDSH nói chung, đền bù sinh thái và tín chỉ ĐDSH nói chung để tạo ra nguồn tài chính bền vững đáp ứng nhu cầu bảo tồn ĐDSH, đây được xem là cơ hội trả lại cho tự nhiên, tạo ra những phần thưởng xứng đáng cho những nỗ lực bảo tồn ĐDSH, góp phần giữ lại giá trị cho nhân loại theo nguyên tắc của thị trường trong thời gian tới.

Lại Văn Mạnh, Nguyễn Hoàng Nam

Viện Chiến lược, Chính sách Tài nguyên và Môi trường

(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 9/2021)

    Tài liệu tham khảo:

1.	Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam Khóa 12, "Luật ĐDSH," Cổng thông tin điện tử Chính phủ, 13 11 2012. [Online]. Available: http://vanban.chinhphu.vn/portal/page/portal/chinhphu/hethongvanban?class_id=1&mode=detail&document_id=81137.
2.	L. T. H. Nguyễn Thị Minh Huệ, "Đánh giá nhu cầu tài chính cho hoạt động bảo tồn đa dạng sinh học ở việt nam đến năm 2030," Tạp chí môi trường, 2021.
3.	L. M. T. Patrick ten Brink, Nature and its role:, Chiacgo: TEEB, 2012.
4.	Niak Sian Koh, "How much of a market is involved in a biodiversity offset? A typology of biodiversity offset policies," Journal of Environmental Management, vol. 232, pp. 679-691, 2019.
5.	I. a. E. NSW Department of Planning, "Environment, Energy and Science: Thriving, sustainable and resilient NSW," [Online]. Available: https://www.environment.nsw.gov.au/topics/animals-and-plants/biodiversity-offsets-scheme/about-the-biodiversity-offsets-scheme/what-are-biodiversity-credits. [Accessed 7 17 2021].
6.	Nature Conservation Council of NSW, "Paradise Lost - The weakening and widening of NSW biodiversity offsetting schemes, 2005-2016," 2016.
7	Sasha Rodricks, "Biodiversity banking and offset scheme of," TEEB, http://teebweb.org, 2009.