03/06/2015
1. Quy định pháp luật về các bên liên quan và sự cố môi trường
Luật chuyên ngành
Các bên liên quan trong quan hệ pháp luật được luật chuyên ngành điều chỉnh, thể hiện tại điều khoản “đối tượng áp dụng” liệt kê các loại chủ thể chủ yếu. Luật BVMT số 55/2014/QH13 (Luật BVMT 2014) cũng quy định tại Điều 2 các loại chủ thể thuộc đối tượng điều chỉnh là “cơ quan, tổ chức, hộ gia đình và cá nhân”, tương tự như Luật BVMT 2005. Trong khi Luật BVMT 1993 chỉ xác định “Nhà nước, tổ chức và cá nhân”.
Các bên liên quan trong quan hệ pháp luật cũng được xác định tại các điều khoản nội dung cụ thể với địa vị pháp lý khác nhau trong các quan hệ về quyền, nghĩa vụ, hoặc với khách thể mà luật bảo vệ. Xét theo tiêu chí này, các bên liên quan trong Luật BVMT 2014 còn có: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ TN&MT, Bộ trưởng Bộ TN&MT và 9 Bộ khác được đề cập như cơ quan quản lý nhà nước (CQQLNN) về ngành và lĩnh vực (Kế hoạch Đầu tư, Công thương, Xây dựng, Quốc phòng, Công an…) cùng với Chủ tịch UBND từ cấp tỉnh đến xã có vai trò và thẩm quyền quản lý nhà nước về BVMT được xác lập. Thẩm quyền được xác lập của các CQQLNN không chỉ gồm chủ trì giải quyết hoặc thực hiện một hoạt động, công việc, nhiệm vụ cụ thể được Luật BVMT 2014 quy định, mà còn ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) điều chỉnh và xử lý những vấn đề được đề cập tại luật chuyên ngành này.
Luật BVMT 2014 cũng đề cập thêm một loại chủ thể mà chưa được đề cập trong Luật BVMT 1993, hay chỉ được đề cập một cách thụ động, như là đại diện cho khách thể được luật bảo vệ trong Luật BVMT 2005, đó là cộng đồng. Chủ thể này được giải thích tại Điều 3.10 Nghị định số 19/2015/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật BVMT là “cộng đồng người sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc, tổ dân phố và điểm dân cư”. Đây là đối tượng chịu tác động trực tiếp bởi dự án và chủ dự án phải tổ chức tham vấn khi lập Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) (Điều 21.2 Luật BVMT 2014). Không chỉ là chủ thể được khuyến khích hoặc được bảo vệ các lợi ích, Luật BVMT 2014 còn quy định chi tiết tại Điều 46, quyền và trách nhiệm của cộng đồng trong ứng phó với biến đổi khí hậu; Điều 83 về tổ chức tự quản BVMT. Đặc biệt, Điều 146 quy định về quyền và nghĩa vụ của cộng đồng dân cư còn quy định đại diện cộng đồng dân cư có quyền yêu cầu chủ cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ (SXKDDV) cung cấp thông tin về BVMT qua đối thoại trực tiếp hoặc bằng văn bản; yêu cầu CQQLNN có liên quan cung cấp kết quả thanh kiểm tra, xử lý cơ sở; tham gia đánh giá kết quả BVMT của cơ sở SXKDDV; và buộc chủ cơ sở SXKDDV phải thực hiện các yêu cầu của đại diện cộng đồng dân cư theo quy định tại Điều này.
Sự cố môi trường (SCMT) với nội hàm tại Luật BVMT 2014 đã gần với các định nghĩa của UNEP và các nước có hệ thống pháp luật về môi trường hoàn thiện. Với cách diễn giải tại Điều 3.10, đó là “sự cố xảy ra trong quá trình hoạt động của con người hoặc biến đổi của tự nhiên, gây ô nhiễm, suy thoái hoặc biến đổi môi trường nghiêm trọng”. Định nghĩa này đã khắc phục thiếu sót kỹ thuật của các luật trước đó vốn xem SCMT là “tai biến hoặc rủi ro” mà chưa dự liệu được các hành vi cố ý và ác ý với môi trường. Tuy nhiên, dù khắc phục được thiếu sót về định nghĩa, Luật BVMT 2014 cũng chưa có những cơ chế phòng ngừa, phát hiện, xử lý và chế tài đối với loại hành vi có xu hướng tăng lên này và trong thực tế đã gây ra những SCMT để lại hậu quả nghiêm trọng.
Đối với một vấn đề rộng lớn như môi trường, việc nghiên cứu cũng như bảo vệ khách thể này không chỉ dựa vào mỗi một luật có tên gọi đó. Rất nhiều luật chuyên ngành khác cũng có quy định về BVMT trong phạm vi chuyên ngành và lĩnh vực điều chỉnh. Từ thời điểm ban hành Luật BVMT 2005 trở lại đây, nhiều luật chuyên ngành có liên quan cũng được ban hành, sửa đổi: Luật Hóa chất (2007), Luật Dầu khí (2008, sửa đổi), Luật Khoáng sản (2010), Luật Tài nguyên nước (2012), Luật Phòng chống thiên tai (2013), Luật Phòng cháy và chữa cháy (2013, sửa đổi), Luật Xây dựng (2014, sửa đổi)…
Trong thực tiễn vẫn có sự chồng lấn hoặc mâu thuẫn giữa các luật chuyên ngành liên quan đến vấn đề BVMT do công tác lập pháp, lập quy còn bất cập và các CQQLNN, thực thi pháp luật còn có cách hiểu và áp dụng khác nhau. Tuy nhiên, cần phải xác định Luật BVMT là luật chuyên ngành về BVMT. Một điều khoản áp dụng thường thấy tại các luật khác là “khi luật chuyên ngành có quy định khác thì áp dụng theo luật chuyên ngành”. Điều 83 Luật Ban hành VBQPPL 2008 quy định nguyên tắc áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn và văn bản được ban hành sau, nếu cùng cơ quan ban hành. Như vậy, những luật chuyên ngành có liên quan nêu trên trong quan hệ với Luật BVMT về vấn đề BVMT chỉ có thể là căn cứ để viện dẫn các tiêu chuẩn, quy chuẩn, quy trình và quy phạm của chuyên ngành đó để áp dụng Luật BVMT.
Quy định tại các luật khác có liên quan
Bộ luật Dân sự hiện hành số 33/2005/QH11 được dẫn chiếu nhiều nhất về các chế định ủy quyền và bồi thường thiệt hại liên quan đến các SCMT. Có một số điều khoản quy định cụ thể nghĩa vụ của chủ sở hữu trong việc BVMT, đáng lưu ý như Điều 263, Điều 267 về nghĩa vụ tôn trọng quy tắc xây dựng khi xây dựng công trình vệ sinh, kho chứa hóa chất độc hại và các công trình khác, mà việc sử dụng có khả năng gây ô nhiễm môi trường; Điều 270 về việc thoát nước thải; Điều 624 về bồi thường thiệt hại do làm ô nhiễm môi trường, xác lập nguyên tắc “gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật, kể cả trường hợp người gây ô nhiễm môi trường không có lỗi”.
Bộ luật Hình sự số 15/1999/QH10 năm 1999, sửa đổi, bổ sung năm 2009 dành Chương XVII, từ Điều 182 đến 191 quy định tội phạm và hình phạt trong phần các tội phạm về môi trường.
Luật Xử lý vi phạm hành chính số 15/2012/QH13 và bên cạnh đó Luật Tố tụng hành chính số 64/2010/QH12 và Nghị định số 179/2013/NĐ-CP về xử phạt hành chính trong lĩnh vực BVMT cũng là các VBQPPL mà các bên liên quan, nhất là CQQLNN, cần lưu tâm khi xử lý các vấn đề quản lý nhà nước về môi trường và BVMT.
Ở góc độ các luật khác, nhà đầu tư và doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân có hoạt động đầu tư kinh doanh, sử dụng đất còn bị điều chỉnh bởi các luật: Đầu tư, Doanh nghiệp, Đất đai… về trách nhiệm BVMT trong hoạt động sản xuất kinh doanh và đầu tư.
2. Quy định về phòng ngừa và ứng phó SCMT theo Luật BVMT 2014
Quy định pháp luật về phòng ngừa SCMT
Các quy định này thể hiện tại Chương X, Mục 3 Luật BVMT 2014 về phòng ngừa, ứng phó, khắc phục và xử lý SCMT. Theo đó, trách nhiệm các bên được quy định tại Điều 108 về phòng ngừa SCMT:
- Chủ cơ sở SXKDDV, phương tiện vận tải có nguy cơ gây ra SCMT phải thực hiện các biện pháp phòng ngừa quy định tại khoản 1, Điều 108, bao gồm: Lập kế hoạch phòng ngừa và ứng phó; Lắp đặt thiết bị, dụng cụ, phương tiện ứng phó SCMT; Đào tạo, huấn luyện, xây dựng lực lượng tại chỗ; Thực hiện kiểm tra thường xuyên, áp dụng biện pháp an toàn; Có biện pháp loại trừ nguyên nhân gây ra SCMT.
- Bộ, cơ quan ngang bộ và UBND cấp tỉnh: Điều tra, thống kê, đánh giá nguy cơ SCMT có thể xảy ra trên phạm vi, địa bàn phụ trách; Xây dựng năng lực phòng ngừa, cảnh báo nguy cơ và ứng phó SCMT; Xây dựng kế hoạch phòng ngừa và ứng phó SCMT hằng năm và định kỳ 5 năm.
Ứng phó SCMT
Trong hoạt động ứng phó SCMT có thêm trách nhiệm “xây dựng lực lượng ứng phó SCMT” quy định tại Điều 110, trùng lắp với Điều 108 về phòng ngừa SCMT, khi Điều luật này cũng đề cập trách nhiệm xây dựng lực lượng, năng lực ứng phó SCMT cho các chủ thể tương ứng. Hoạt động ứng phó SCMT quy trách nhiệm các bên tại Điều 109:
- Tổ chức, cá nhân gây ra SCMT phải thực hiện các biện pháp khẩn cấp để bảo đảm an toàn cho người và tài sản; tổ chức cứu người, tài sản và kịp thời thông báo cho chính quyền/cơ quan BVMT nơi xảy ra sự cố.
- Người đứng đầu cơ sở, địa phương huy động khẩn cấp nhân lực, vật lực và phương tiện để ứng phó SCMT; và phối hợp, tham gia ứng phó SCMT khi được yêu cầu.
Các chủ thể này còn có trách nhiệm cấp báo lên cấp trên trực tiếp để huy động cơ sở, địa phương khác tham gia khi SCMT vượt quá khả năng xử lý. SCMT đặc biệt nghiêm trọng được thực hiện theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp. Luật BVMT 2014 cũng quy định nhân lực, vật tư, phương tiện sử dụng ứng phó SCMT được bồi hoàn, thanh toán theo quy định pháp luật.
Khắc phục và xử lý SCMT
Trách nhiệm xác định thiệt hại được quy định cho CQQLNN (UBND cấp tỉnh đối với SCMT xảy ra trên địa bàn tỉnh; Bộ TN&MT đối với SCMT xảy trên phạm vi 2 tỉnh trở lên) sau khi tiến hành điều tra xác định thiệt hại. Nội dung điều tra, xác định thiệt hại do SCMT theo khoản 1 Điều 111 gồm: Phạm vi, giới hạn khu vực bị ô nhiễm; Mức độ ô nhiễm; Nguyên nhân, trách nhiệm các bên liên quan; Biện pháp khắc phục ô nhiễm, phục hồi môi trường; và xác định thiệt hại đối với môi trường làm căn cứ để yêu cầu bồi thường. Kết quả điều tra về nguyên nhân, mức độ, phạm vi ô nhiễm và thiệt hại về môi trường được công khai theo khoản 3 Điều này.
Trách nhiệm khắc phục SCMT (Điều 112) thuộc về tổ chức, cá nhân gây ra SCMT, với các trách nhiệm: Thực hiện yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền trong quá trình điều tra, xác định thiệt hại; Tiến hành biện pháp ngăn chặn, hạn chế nguồn gây ô nhiễm…; Thực hiện biện pháp khắc phục ô nhiễm và phục hồi môi trường; Bồi thường thiệt hại theo quy định của Luật BVMT và pháp luật liên quan; Báo cáo cơ quan có thẩm quyền việc ứng phó và khắc phục SCMT.
Khoản 2 Điều này quy định trường hợp nhiều tổ chức, cá nhân cùng gây ra SCMT mà không tự thỏa thuận về trách nhiệm thì CQQLNN về BVMT có trách nhiệm làm rõ trách nhiệm của từng đối tượng. Điều khoản này dự liệu có sự tranh chấp giữa các tổ chức, cá nhân về trách nhiệm khắc phục sự cố và bồi thường thiệt hại trong một SCMT và giao cho CQQLNN về BVMT trách nhiệm giải quyết các tranh chấp này, trong khi cơ quan này cũng là nguyên đơn của 2 trong 3 phương thức giải quyết bồi thường thiệt hại đối với môi trường.
Khoản 3 và 4 Điều này giao Bộ, ngành và UBND cấp tỉnh tổ chức xử lý, khắc phục ô nhiễm môi trường đối với SCMT do thiên tai hoặc chưa rõ nguyên nhân; giao Thủ tướng chỉ đạo khắc phục SCMT xảy ra trên địa bàn liên tỉnh. Ở góc độ khoa học pháp lý và hành chính công, chỉ riêng hai khoản này của điều luật đã để ngỏ những vấn đề đáng suy nghĩ như: Đối với những SCMT “chưa rõ nguyên nhân”, Bộ, ngành và UBND cấp tỉnh tổ chức xử lý như thế nào để cùng lúc đáp ứng các yêu cầu giảm thiểu thiệt hại, loại trừ nguồn ô nhiễm, bảo vệ hiện trường, chứng cứ khi có dấu hiệu tội phạm hình sự trong lĩnh vực môi trường; khủng bố bằng vũ khí sinh hóa, phóng xạ? Hoặc, khi Thủ tướng chỉ đạo khắc phục SCMT xảy ra trên địa bàn 2 tỉnh trở lên, có phải lập Ban chỉ đạo để Bộ trưởng TN&MT làm phó ban hoặc Thường trực Ban chỉ đạo và đâu là vai trò và vị trí của Bộ trưởng TN&MT trong công tác này?
Nghị định số 3/2015/NĐ-CP quy định về xác định thiệt hại đối với môi trường, có hiệu lực thi hành từ 1/3/2015. Điều 14.1.(b) quy định phương thức “Yêu cầu trọng tài giải quyết” bồi thường thiệt hại đối với môi trường, trong khi Luật BVMT 2014 không có quy định. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp và điều kiện để giải quyết tranh chấp bằng trọng tài đã được Luật Trọng tài thương mại năm 2010 quy định và Nghị quyết số 1/2014/NQ-HĐTP của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân Tối cao chỉ rõ tại Điều 2, Điều 5 và Điều 16 Luật Trọng tài thương mại. Những VBQPPL dẫn chiếu trên đây không đưa ra được căn cứ để có thể yêu cầu trọng tài như là một cơ quan có thẩm quyền giải quyết bồi thường thiệt hại đối với môi trường.
3. Một số nhận xét và đề xuất
Nhiều chuyên gia luật nhận xét Luật BVMT 2014 kế thừa phiên bản 2005 với “trần cao, hành lang rộng, và lộ trình đan xen ken dày”.
Có quá nhiều nội dung được “đẩy” lên cho Thủ tướng, bên cạnh phê duyệt quy hoạch BVMT cấp quốc gia; phê duyệt đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC), ĐTM đối với dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương; phê duyệt đề án BVMT lưu vực sông liên tỉnh; đến quy định danh mục phế liệu được phép nhập khẩu; quyết định việc thu hồi, xử lý sản phẩm thải bỏ; quyết định danh sách cơ sở gây ô nhiễm môi trường và biện pháp xử lý; chỉ đạo thực hiện khắc phục ô nhiễm và phục hồi môi trường đối với SCMT xảy ra trên địa bàn liên tỉnh; giải quyết các vấn đề môi trường liên ngành, liên tỉnh…
Có quá nhiều Bộ, ngành liên quan với thẩm quyền chủ trì, lập quy, hướng dẫn và kiểm soát tuân thủ nhiều nội dung quan trọng quy định trong Luật BVMT. Với số đầu mối 10 Bộ, ngành được giao đích danh trong Luật BVMT 2014, chức năng, nhiệm vụ giữa các Bộ trở nên chồng chéo và không có đơn vị đủ thẩm quyền để chịu trách nhiệm cho một vấn đề cụ thể về BVMT. Có thể tình hình trên cũng phản ánh phạm vi điều chỉnh rộng của Luật BVMT 2014: đề cập từ bảo vệ các thành phần của môi trường, các hoạt động có nguy cơ gây ô nhiễm, đến quy định về phòng ngừa ứng phó SCMT, điều tra và khắc phục, bồi thường. Có thể nói phạm vi điều chỉnh của Luật BVMT 2014 bao hàm và đề cập gần như toàn bộ nội dung các đạo luật về BVMT trong hệ thống pháp luật tương ứng của các nước như Mỹ, Hàn Quốc. Khi có nhiều nội dung như vậy, Luật BVMT 2014 trở thành “luật ống” và cần một loạt những Nghị định, Thông tư hướng dẫn.
Hoạt động thực thi pháp luật hình sự trong lĩnh vực BVMT đã được giao cho Cục Cảnh sát phòng chống tội phạm về môi trường thuộc Bộ Công an. Trong khi điều tra tội phạm lĩnh vực môi trường có nhiều đặc thù, nhiều nước có cơ quan kiểm soát tuân thủ và thực thi pháp luật trong lĩnh vực BVMT và cảnh sát môi trường trực thuộc cơ quan BVMT, ở nước ta hoạt động này được điều chỉnh bởi pháp luật tổ chức cơ quan điều tra hình sự và Bộ luật Tố tụng hình sự. Cơ quan chuyên trách BVMT thuộc Bộ TN&MT với tư cách là CQQLNN và thực thi pháp luật lĩnh vực BVMT không được quy định nhiệm vụ, thẩm quyền khởi tố vụ án, điều tra ban đầu đã bộc lộ nhiều hạn chế và bất cập trong hoạt động thực thi pháp luật BVMT.
Trong khi đó, hệ thống các luật khác có liên quan quy định về những vấn đề quan trọng mang tính pháp lý trong điều tra xác định và bồi thường thiệt hại như: Chế định đại diện tập thể; nghĩa vụ chứng minh trong khởi kiện đòi bồi thường thiệt hại do SCMT; quy định buộc thực hiện biện pháp bảo đảm trong tố tụng dân sự khi yêu cầu áp dụng một trong các biện pháp khẩn cấp tạm thời; cơ chế trọng tài – tài phán về môi trường chưa được cập nhật đồng bộ và được sửa đổi tương ứng trong luật trọng tài thương mại, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính… Khi nào vẫn còn quy định cá nhân, hộ gia đình (bị thiệt hại) có nghĩa vụ chứng minh thiệt hại, tạm ứng án phí dân sự khi khởi kiện đòi bồi thường; CQQLNN và thực thi pháp luật lĩnh vực BVMT vẫn còn chưa có công cụ và cơ chế hiệu quả để thực thi pháp luật, công tác bảo vệ sức khỏe con người và môi trường, bảo vệ lợi ích cộng đồng và công cộng sẽ vẫn còn chưa đạt được hiệu quả như mong muốn.
Luật sư Nguyễn Sơn
Đoàn Luật sư TP. Hồ Chí Minh
(Nguồn: Tạp chí Môi Trường số 5/2015)
