28/08/2017
Cộng đồng dân cư (CĐDC) có vai trò quan trọng trong phòng ngừa ô nhiễm, suy thoái môi trường; tham vấn, phản biện, giám sát, phát hiện các hành vi làm ô nhiễm môi trường (ÔNMT); giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo, khởi kiện về môi trường… Vấn đề này đã được khẳng định qua nhiều văn bản của Đảng và Nhà nước, đặc biệt là Luật BVMT năm 2014 và các văn bản liên quan.Tuy nhiên, các quy định của pháp luật hiện hành về vấn đề này vẫn còn chung chung, tản mạn và nhiều bất cập, ảnh hưởng đến hiệu quả BVMT.
 |
|
CĐDC có vai trò quan trọng trong công tác BVMT |
Dưới giác độ pháp lý, khái niệm CĐDC được quy định trong Bộ luật Dân sự năm 2015, Luật Đất đai năm 2013 và Nghị định số 19/2015/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật BVMT năm 2014. Tuy nhiên, chưa có sự phân biệt thuật ngữ “CĐDC” với “cộng đồng”, dẫn tới trong Luật BVMT năm 2014 sử dụng không thống nhất. Hơn nữa, ngay trong cách hiểu CĐDC giữa quy định trong pháp luật dân sự, pháp luật đất đai và pháp luật môi trường cũng có sự khác nhau. Việc quy định thiếu thống nhất này gây khó khăn cho quá trình xây dựng, giải thích và áp dụng pháp luật về sự tham gia của CĐDC trong BVMT.
Hiện nay, CĐDC có quyền được thông tin về môi trường. Đây là cơ sở để CĐDC bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình cũng như thực hiện các quyền tham vấn, giám sát, khiếu nại, tố cáo liên quan đến môi trường. Quyền này đã được quy định trong Luật BVMT năm 2014, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 cũng như Nghị định số 19/2015/NĐ-CP hướng dẫn một số điều của Luật BVMT năm 2014. Theo pháp luật môi trường, CĐDC chỉ có thể biết được thông tin môi trường bằng hai phương thức: Do nhà nước, các chủ thể sản xuất, kinh doanh cung cấp, tuy nhiên, cộng đồng lại chỉ có thể được biết các thông tin môi trường được phép cung cấp; Do đại diện cộng đồng yêu cầu cơ quan nhà nước, cơ sở sản xuất, kinh doanh cung cấp, trong trường hợp này, cá nhân trong cộng đồng lại không có quyền trực tiếp yêu cầu mà phải qua người đại diện cộng đồng. Như vậy, quy định này đã hạn chế quyền được thông tin của CĐDC. Bên cạnh đó, Nghị định số 19/2015/NĐ-CP mặc dù đã liệt kê rõ hơn các thông tin môi trường có thể được cung cấp tại Điều 51, tuy nhiên, cách liệt kê này sẽ làm hạn chế quyền được thông tin của CĐDC, bởi theo quy định, CĐDC chỉ giới hạn các thông tin thuộc Danh mục bí mật Nhà nước. Mặt khác, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 còn nhiều quy định hạn chế quyền được thông tin về môi trường của CĐDC như Điều 6 quy định nhiều thông tin công dân không được tiếp cận; hay tại Điều 28 quy định về các trường hợp từ chối cung cấp thông tin nếu thông tin được yêu cầu ảnh hưởng đến hoạt động của cơ quan nhà nước.
Theo Luật BVMT năm 2014 và Nghị định số 18/2015/NĐ-CP quy định về quy hoạch BVMT, đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC), đánh giá tác động môi trường (ĐTM), kế hoạch BVMT, các dự án có nguy cơ gây ÔNMT thuộc Phụ lục 2 của Nghị định số 18/2015/NĐ-CP, chủ dự án phải lập báo cáo ĐTM và tổ chức tham vấn. Việc tham vấn CĐDC chịu tác động trực tiếp bởi dự án được tiến hành dưới hình thức họp CĐDC do chủ dự án và UBND cấp xã, nơi thực hiện dự án đồng chủ trì, với sự tham gia của đại diện Ủy ban Mặt trận tổ quốc cấp xã, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ dân phố, thôn, bản. Ý kiến của các đại biểu tham dự cuộc họp phải được thể hiện đầy đủ, trung thực trong biên bản họp cộng đồng. Cơ quan quản lý nhà nước về TN&MT có trách nhiệm tổ chức tiếp nhận và xử lý các ý kiến tham vấn về môi trường của CĐDC; phản hồi với CĐDC việc tiếp thu hay không các ý kiến tham vấn về môi trường của CĐDC thông qua các hình thức pháp luật quy định.
Bên cạnh đó, cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền trước khi quyết định các chủ trương, chính sách xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật; xác lập các chỉ tiêu về môi trường, có trách nhiệm tổ chức tham vấn CĐDC về môi trường thông qua việc công bố công khai dự thảo văn bản trên các trang thông tin điện tử hoặc phương tiện thông tin đại chúng. Tuy nhiên, thực tiễn các quy định cho thấy, thực chất việc tham vấn CĐDC được thực hiện thông qua người đại diện của CĐDC, còn người dân bị ảnh hưởng trực tiếp hay gián tiếp lại ít được tham vấn. Mặc dù pháp luật hiện hành quy định kết quả tham vấn là một trong những nội dung của báo cáo ĐTM, nhưng chưa quy định rõ giá trị ý kiến tham vấn của cộng đồng trong quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM, cũng như quá trình cấp phép đầu tư dự án. Điều này dẫn tới ý kiến tham vấn của người dân chưa hiệu quả.
Điều 83 Luật BVMT năm 2014 quy định: “Nhà nước khuyến khích CĐDC thành lập tổ chức tự quản về BVMT nơi mình sinh sống. Các tổ chức tự quản có nhiệm vụ tham gia giám sát việc thực hiện pháp luật về BVMT của cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ trên địa bàn”. CĐDC “tổ chức tìm hiểu thực tế về công tác BVMT của cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ; thu thập, cung cấp thông tin cho cơ quan có thẩm quyền và chịu trách nhiệm về thông tin cung cấp”. Đồng thời, CĐDC có trách nhiệm phối hợp với các tổ chức chính trị - xã hội, UBND cấp xã giám sát cơ sở gây ÔNMT nghiêm trọng. Bên cạnh đó, đại diện CĐDC có quyền tham gia đánh giá kết quả BVMT của cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ; thực hiện các biện pháp để bảo vệ quyền và lợi ích của CĐDC theo quy định của pháp luật. Mặc dù vậy, pháp luật hiện hành chưa quy định rõ cơ chế cụ thể để bảo vệ, hỗ trợ CĐDC trong quá trình giám sát, phát hiện các hành vi làm ÔNMT. Trong đó, vụ gây ÔNMT biển do Fomosa Hà Tĩnh gây ra; vụ chôn thuốc trừ sâu do Công ty Nicotex Thanh Thái gây ÔNMT đất ở Thanh Hóa đều do người dân phát hiện. Nhưng qua hai vụ việc này có thể thấy, người dân gặp nhiều khó khăn trong quá trình tiếp cận, phát hiện ô nhiễm, thậm chí bị đe dọa cả tính mạng, sức khỏe... Đồng thời chưa quy định rõ vai trò của CĐDC trực tiếp tham gia giám sát các cơ quan, chủ thể có trách nhiệm trong quản lý nhà nước về môi trường.
Cùng với đó, quyền tham gia khiếu nại, tố cáo các hành vi làm ÔNMT ảnh hưởng đến lợi ích hợp pháp của cộng đồng; yêu cầu xử lý trách nhiệm với các chủ thể làm ÔNMT được quy định cụ thể tại Điều 162 Luật BVMT năm 2014. Tuy nhiên, Luật chưa quy định trực tiếp quyền khiếu nại, tố cáo về môi trường của CĐDC, mà thông qua vai trò của cá nhân, tổ chức. Bên cạnh đó, mặc dù có quy định các cơ quan nhà nước, chủ thể có trách nhiệm, các chủ thể khác có hành vi vi phạm pháp luật môi trường sẽ bị xử lý theo quy định của pháp luật, tuy nhiên, thực tiễn cho thấy vẫn chưa xử lý triệt để được đối với các chủ thể này. Việc xác định mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và thiệt hại do các chủ thể này gây ra cho môi trường và con người cũng không dễ dàng, pháp luật hình sự quy định chưa cụ thể dẫn đến chưa có cơ quan nhà nước, chủ thể có trách nhiệm nào phải bồi thường thiệt hại môi trường hay bị xử lý trách nhiệm hình sự liên quan đến tội gây ÔNMT…
Theo khoản 3 Điều 162 Luật BVMT năm 2014 và Điều 588 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định, tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện về môi trường; thời hiệu khởi kiện về môi trường là 3 năm được tính từ thời điểm tổ chức, cá nhân bị thiệt hại phát hiện được. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy chưa có vụ việc nào cơ quan nhà nước đứng ra khởi kiện với chủ thể gây thiệt hại về suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường mà chỉ thực hiện việc xử phạt vi phạm hành chính với các chủ thể này (trong khi mức xử phạt theo pháp luật hiện hành quy định còn quá thấp). Đối với thiệt hại về sức khỏe, tài sản, tính mạng và các lợi ích hợp pháp khác, pháp luật quy định cá nhân, tổ chức bị thiệt hại có quyền khởi kiện yêu cầu chủ thể gây thiệt hại phải bồi thường mà chưa quy định đại diện CĐDC có quyền thay mặt cộng đồng trong việc khởi kiện chủ thể gây thiệt hại (tức là chưa thừa nhận quyền khởi kiện tập thể về môi trường). Hơn nữa, chưa quy định về thiệt hại môi trường không khí nên cũng khó xác định thiệt hại về sức khỏe, tính mạng, tài sản do ÔNMT không khí gây ra. Sự bất cập này dẫn đến khó khăn cho CĐDC trong khởi kiện bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp của mình.
Ngoài ra, CĐDC có nghĩa vụ thực hiện các quy định cấm của Luật BVMT năm 2014, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng 2004, Luật Đa dạng sinh học 2008, Luật Khoáng sản 2010, Luật Tài nguyên nước 2012…; đồng thời tham gia phòng ngừa ô nhiễm, suy thoái, khắc phục sự cố môi trường; tiêu dùng các sản phẩm thân thiện với môi trường và sử dụng tiết kiệm, hiệu quả các nguồn tài nguyên thiên nhiên, phát triển các mô hình sản xuất xanh, tiêu thụ bền vững; có nghĩa vụ thực hiện các biện pháp bảo đảm an toàn tài sản, tính mạng khi xảy ra các sự cố môi trường; tham gia hưởng ứng phong trào BVMT. Đặc biệt, CĐDC có trách nhiệm tham gia vào việc xây dựng mục tiêu, chương trình hoạt động; giám sát, quản lý, bảo vệ các khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia. Tuy nhiên, hiện nay còn nhiều rào cản có thể ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của CĐDC như: Thiếu nguồn lực tài chính, khoa học công nghệ, nhận thức yếu kém của một số cán bộ quản lý nhà nước cũng như người dân về môi trường… Vì vậy, cần phải hoàn thiện các chính sách pháp luật về quyền của CĐDC nhằm nâng cao hiệu quả BVMT của cộng đồng.
TS. Bùi Đức Hiển
Viện Nhà nước và Pháp luật
Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường số 8/2017
