23/12/2019
Trên cơ sở Điều 43 và 63 Hiến pháp năm 2013, ngày 23/6/2014, Quốc hội đã thông qua Luật BVMT năm 2014 thay cho Luật BVMT năm 2005 với nhiều quy định tiến bộ như: Ghi nhận quyền được sống trong môi trường trong lành là nguyên tắc của Luật, quy định Quy hoạch môi trường; quy định về ứng phó với biến đổi khí hậu (BĐKH)... Tuy nhiên, sau gần 5 năm triển khai thực hiện, Luật BVMT năm 2014 bên cạnh những ưu điểm như kiềm chế việc gia tăng ô nhiễm môi trường, là công cụ pháp lý hữu hiệu góp phần BVMT hiệu quả hơn nó đã bộc lộ một số bất cập, hạn chế. Đến nay, Bộ TN&MT đã tổ chức nhiều cuộc hội thảo, tọa đàm để xin ý kiến các nhà khoa học góp ý sửa đổi Luật BVMT năm 2014 và trình Quốc hội trong thời gian tới. Bài viết này chỉ ra những bất cập, hạn chế nhằm góp phần sửa đổi, bổ sung Luật BVMT năm 2014.
Một trong những điểm nổi bật cơ bản của Luật BVMT là đã xây dựng mới nội dung, nguyên tắc và trách nhiệm thực hiện Quy hoạch BVMT (từ Điều 8 - 12). Theo đó, Quy hoạch BVMT phải bảo đảm các nguyên tắc cơ bản (khoản 1 điều 8): Phù hợp với điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội (KT - XH); chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển KT - XH, quốc phòng, an ninh; chiến lược BVMT quốc gia bảo đảm phát triển bền vững; thống nhất với quy hoạch sử dụng đất; thống nhất giữa các nội dung cơ bản của Quy hoạch BVMT; bảo đảm nguyên tắc BVMT. Quy hoạch BVMT gồm 2 cấp độ là Quy hoạch BVMT cấp quốc gia và cấp tỉnh. Kỳ Quy hoạch BVMT là 10 năm, tầm nhìn đến 20 năm (khoản 2, 3 Điều 8). Có thể thấy, Quy hoạch BVMT là cơ sở quan trọng để BVMT được hiệu quả… Luật BVMT năm 2014 quy định cụ thể về nguyên tắc lập Quy hoạch, hệ thống Quy hoạch BVMT; kỳ Quy hoạch BVMT; thẩm quyền, trình tự thủ tục lập, thẩm định, lấy ý kiến, tư vấn, quyết định, phê duyệt Quy hoạch BVMT; điều chỉnh, công bố, tổ chức thực hiện Quy hoạch BVMT…
Tuy nhiên, thực tiễn thực hiện Quy hoạch đất đai có nội dung liên quan đến môi trường thời gian qua cho thấy vẫn còn nhiều bất cập, như: Về căn cứ lập Quy hoạch sử dụng đất dựa trên quy hoạch tổng thể phát triển KT - XH, quy hoạch này thường được xây dựng cho 10 năm, dẫn tới tư duy nhiệm kỳ, khi Quy hoạch tổng thể KT - XH thay đổi thường xuyên, Quy hoạch sử dụng đất sẽ bị điều chỉnh, thay đổi theo, gây ra xáo trộn, thiếu ổn định trong thực hiện chính sách, pháp luật về BVMT. Hiện nay, Việt Nam đang song song tồn tại nhiều loại quy hoạch, các quy hoạch này đều được xây dựng dựa trên Quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH, nhưng giữa các quy hoạch lại có sự thiếu thống nhất, thậm chí là chồng chéo, mâu thuẫn với nhau. Ví dụ, Quy hoạch về đất rừng, có thể thấy trong quy hoạch bảo vệ rừng, bảo tồn đa dạng sinh học, sử dụng đất, nhưng các quy hoạch lại đưa ra các mục đích sử dụng khác nhau; hoặc về hệ thống quy hoạch, nội dung, thẩm quyền, trình tự, thủ tục lập, thẩm định, phê duyệt... là không giống nhau, gây lãng phí, tốn kém về nhân lực, vật lực và thiếu khả thi trong thực tiễn. Do đó, cần phải sửa đổi này, các cơ quan có thẩm quyền cần xây dựng các nội dung về quy hoạch môi trường cụ thể và khả thi, đồng thời có tính tương thích với các quy hoạch có liên quan.
Đối với đánh giá tác động môi trường (ĐTM), đây là quy định quan trọng để phòng ngừa ô nhiễm môi trường, bảo đảm phát triển bền vững. Vấn đề này được quy định từ Luật BVMT năm 1993 và dần được hoàn thiện trong Luật BVMT năm 2005, Luật BVMT năm 2014. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy còn nhiều bất cập do chưa có cơ chế giám sát và áp dụng trách nhiệm pháp lý hữu hiệu đối với quá trình lập, thẩm định, phê duyệt, tổ chức thực hiện báo cáo ĐTM, nên việc lập báo cáo ĐTM của các chủ đầu tư dự án vẫn mang tính hình thức; việc thẩm định báo cáo ĐTM chủ yếu được thực hiện thông qua hình thức hội đồng thẩm định, nhưng nhiều năm nay, chưa có quy định cụ thể về trách nhiệm pháp lý, nên trách nhiệm của các thành viên Hội đồng thẩm định với kết luận thẩm định chưa cao. Các thành viên Hội đồng thẩm định thường do chủ thể có thẩm quyền phê duyệt báo cáo ĐTM thành lập nên có thể chịu sự chi phối mang tính chủ quan của người thành lập Hội đồng. Hơn nữa, nhiều trường hợp cơ quan có thẩm quyền phê duyệt dự án đầu tư đồng thời cũng là cơ quan có thẩm quyền thẩm định báo cáo ĐTM, nên dẫn tới hiện tượng “vừa đá bóng vừa thổi còi”, khó khách quan. Đối với hình thức thẩm định lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức liên quan về báo cáo ĐTM, hình thức này có tính ưu điểm là đơn giản, không phải qua Hội đồng, tuy nhiên, theo khảo cứu của chúng tôi rất ít được áp dụng trong đánh giá ĐTM.
Hội thảo tham vấn đối tác quốc tế về các định hướng chính sách lớn trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BVMT do Bộ TN&MT tổ chức, ngày 12/9/2019
Nội dung về ứng phó với BĐKH được quy định tại Chương VI của Luật BVMT năm 2014, nhưng chưa mang tính hệ thống, chưa được thiết kế logic, phù hợp với lý luận về ứng phó với BĐKH. Dưới giác độ lý luận, ứng phó với BĐKH được chia thành hai nội dung là thích ứng với BĐKH và giảm nhẹ ảnh hưởng tiêu cực của BĐKH, do vậy các quy định tại Chương IV cũng cần được thiết kế phù hợp với lý thuyết trên để đảm bảo tính thống nhất, toàn diện của các quy định pháp luật. Bên cạnh đó, các quy định, thiết chế tổ chức thực hiện ứng phó với BĐKH trong Luật BVMT năm 2014 sửa đổi cần phù hợp, thống nhất, đồng bộ với các quy định và thiết chế tổ chức tương tự trong Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015; Luật Phòng chống thiên tai năm 2013 và phù hợp với các điều ước quốc tế có liên quan, như: Thỏa thuận Pari về BĐKH; Hiệp định đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP); Hiệp định Thương mại tự do Việt Nam - châu Âu (EVFTA)… góp phần nâng cao năng lực, hiệu quả ứng phó với BĐKH ở Việt Nam trong thời gian tới.
Ngoài ra, mặc dù, pháp luật hiện hành đã phân loại chất thải thành nhóm chất thải nguy hại và nhóm chất thải thông thường để có quy định quản lý phù hợp. Tuy nhiên, trong bối cảnh tài nguyên thiên nhiên ngày càng cạn kiệt, các quốc gia trên thế giới coi ngành công nghiệp tái chế chất thải là ngành “béo bở” để thu lợi nhuận hướng tới phát triển bền vững, thì pháp luật và thực tiễn Việt Nam vẫn chưa coi chất thải thông thường là một loại tài nguyên để có cơ chế sử dụng hiệu quả nhằm phát triển kinh tế đất nước. Chu trình quản lý chất thải từ thu gom, phân loại, lưu giữ, vận chuyển, xử lý, tái chế, tái sử dụng chất thải còn bất cập trong thực hiện; quy định về thu hồi, thải bỏ sản phẩm đã qua sử dụng đã có, nhưng chưa triển khai hiệu quả trên thực tiễn; quy định về kiểm soát chất thải nhựa còn bất cập; trách nhiệm pháp lý với chủ thể vi phạm chưa nghiêm. Theo khảo cứu của chúng tôi chưa có nhiều cá nhân bị truy cứu trách nhiệm hình sự về tội vi phạm các quy định trong công tác quản lý chất thải. Trong khí đó, trách nhiệm hành chính quy định trong Nghị định số 155/2016/NĐ-CP của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường lại quy định quá nhẹ, chưa đảm bảo tính răn đe.
Bên cạnh đó, quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại môi trường còn nhiều hạn chế như: Chủ thể được quyền khởi kiện, yêu cầu bồi thường thiệt hại về suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường chỉ là các cơ quan nhà nước (UBND cấp xã, huyện, tỉnh, Bộ TN&MT). Thực tế thì các chủ thể này chưa từng khởi kiện yêu cầu bồi thường thiệt hại về môi trường, chủ yếu chỉ áp dụng trách nhiệm hành chính. Do vậy, vấn đề đặt ra là có nên mở rộng chủ thể có quyền khởi kiện yêu cầu bồi thường thiệt hại về suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường. Ví dụ, đại diện cộng đồng có quyền khởi kiện yêu cầu bồi thường thiệt hại về suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường, ảnh hưởng đến quyền được sống trong môi trường trong lành của cộng đồng, trách nhiệm bồi thường thiệt hại về tính mạng, sức khỏe con người, tài sản và các lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Pháp luật hiện hành quy định chủ thể bị thiệt hại phải có trách nhiệm chứng minh bên gây thiệt hại có hành vi vi phạm pháp luật môi trường, có thiệt hại xảy ra, có mối quan hệ nhân - quả giữa hành vi và thiệt hại. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, những người bị thiệt hại do hành vi vi phạm pháp luật môi trường yếu thế hơn bên gây ô nhiễm rất nhiều từ tiềm lực tài chính, quan hệ với các cơ quan nhà nước, hiểu biết pháp luật, cho đến tiềm lực về khoa học, kỹ thuật… Những chủ thể bị thiệt hại do ô nhiễm môi trường khó có thể chứng minh được các điều kiện trên để được bồi thường thiệt hại. Do đó, cần tính đến việc thay đổi nghĩa vụ, chứng minh từ các chủ thể bị thiệt hại sang chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật môi trường.
Về nguyên tắc có thể thấy, tất cả các chủ thể đều có nghĩa vụ phải BVMT. Tuy nhiên, cần phải xác định rõ trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình này. Chúng tôi cho rằng, trách nhiệm BVMT thuộc về Nhà nước, các chủ nguồn thải, các tổ chức, cá nhân và cộng đồng. Theo đó, Nhà nước phải có trách nhiệm hàng đầu trong BVMT, bởi Nhà nước do nhân dân thành lập ra, nhân dân nộp thuế, nhân dân ủy quyền cho Nhà nước thay mặt mình để quản lý xã hội, trong đó có quản lý nhà nước về môi trường…
Bên cạnh Nhà nước, chủ nguồn thải đóng vai trò rất quan trọng trong BVMT, bởi chất thải do các chủ thể gây ra có chứa đựng chất gây ô nhiễm. Pháp luật hiện hành quy định khá cụ thể về nghĩa vụ của các chủ nguồn thải trong BVMT. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, vì nhiều lý do trong đó có yếu tố lợi ích tư, nhiều chủ nguồn thải vẫn sẵng sàng xả thải ra môi trường, nghĩa là vi phạm pháp luật về môi trường. Đặc biệt, thực tiễn cũng cho thấy việc xử lý trách nhiệm của các chủ nguồn thải này vẫn chưa được triệt để. Trong bối cảnh, khi các cơ quan nhà nước và chủ nguồn thải chưa thực hiện đúng, hiệu quả chức năng, nhiệm vụ, nghĩa vụ thì vai trò của tổ chức, cá nhân, cộng đồng hiện nay chưa được đề cao xứng đáng với vai trò của họ. Vì thế, Luật BVMT sửa đổi cần phải nâng cao vai trò của tổ chức xã hội, cộng đồng trong việc phản biện chính sách, quy hoạch, kế hoạch, pháp luật về môi trường; phòng ngừa, phát hiện, ngăn chặn, xử lý ô nhiễm môi trường; trong khởi kiện, yêu cầu bồi thường thiệt hại về môi trường... góp phần bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành của cộng đồng đã được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013.
Nhìn lại Luật BVMT năm 2014, sau gần 5 năm triển khai thực hiện, có thể thấy, Luật đã có nhiều đóng góp to lớn vào thúc đẩy phát triển bền vững ở Việt Nam. Tuy nhiên, thực tiễn thực hiện cho thấy, nhiều quy định trong Luật BVMT năm 2014 đã bộc lộ bất cập, hạn chế cần phải nghiên cứu hoàn thiện. Vì thế, trong quá trình sửa đổi Luật BVMT năm 2014 và các văn bản pháp lý liên quan cần lưu ý đến những bất cập trên.
TS. Bùi Đức Hiển
Viện Nhà nước và Pháp luật
TS. Huỳnh Minh Luân
Đại học Công nghiệp TP. Hồ Chí Minh
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 11/2019)
