08/09/2020
Các chính sách, chương trình hay dự án phát triển ngoài việc đem lại các lợi ích liên quan đến sức khỏe và phúc lợi thì chúng còn gây ra những ảnh hưởng xấu đến môi trường và sức khỏe con người. Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) là quá trình dự báo các tác động môi trường có khả năng xảy ra bởi một dự án đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, trên cơ sở đó đề ra giải pháp và biện pháp nhằm tăng cường các tác động tích cực, giảm thiểu tác động tiêu cực, góp phần làm cho dự án đầu tư được bền vững khi triển khai. Trong giai đoạn đầu, trọng tâm của ĐTM tập trung vào các tác động đối với hệ sinh thái tự nhiên hơn là tác động đến sức khỏe con người. Khi các tác động bất lợi đến sức khỏe cộng đồng ngày càng tăng thì càng thu hút nhiều sự quan tâm hơn trong ĐTM. Cùng với sự phát triển của quá trình ĐTM, sức khỏe con người và các đối tượng liên quan đang dần thu hút sự chú ý của các nhà nghiên cứu, cơ quan quản lý và cộng đồng. Luật pháp quốc tế và một số quốc gia đã yêu cầu xem xét vấn đề sức khỏe con người trong quá trình ĐTM (Chỉ thị của EU về Đánh giá Môi trường và Đạo luật BVMT Canada năm 1992). Tuy nhiên, các mối quan tâm về sức khỏe vẫn ít được xem xét đến trong quá trình thực hiện ĐTM của hầu hết các quốc gia, kể cả những quốc gia tương đối tiên tiến như Mỹ, Anh…
Việc lồng ghép đánh giá tác động sức khỏe (ĐTS) trong quy trình ĐTM sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc xem xét các tác động tiềm tàng từ hoạt động của một chính sách, chương trình hay dự án đến sức khỏe của người dân và sự phân bố của những tác động này trong cộng đồng. Mục tiêu chung của ĐTS là đánh giá tác động tích cực và tiêu cực đến sức khỏe của các chính sách, chương trình, hoặc dự án được đề xuất, sau đó đưa ra khuyến nghị phù hợp trong việc tối đa hóa tác động tích cực và giảm thiểu tác động tiêu cực. Tuy nhiên, hiện tại, không có khuôn khổ phương pháp luận và thủ tục được thống nhất rộng rãi để lồng ghép ĐTS vào ĐTM mà chỉ có một số khuyến nghị để cải thiện quá trình ĐTM. Bài báo này thảo luận về vấn đề lồng ghép ĐTS trong ĐTM nhằm nhận diện và đánh giá các tác động sức khỏe của các dự án phát triển.
Tiếp cận lồng ghép ĐTS trong ĐTM
ĐTM là quá trình phân tích và đánh giá một cách có hệ thống các tác động đến môi trường từ các hoạt động của một chính sách, chương trình hay dự án. Mô hình chung của quá trình ĐTM bao gồm các giai đoạn như sàng lọc, xác định phạm vi, dự báo và đánh giá tác động, đề xuất giải pháp giảm thiểu... ĐTS là sự kết hợp các quá trình, phương pháp và công cụ để đánh giá những ảnh hưởng tiềm tàng mà chính sách, chương trình hoặc dự án có thể gây ra đối với sức khỏe của cộng đồng, cũng như sự phân bố của những ảnh hưởng đó trong cộng đồng.
Các tranh luận về sự cần thiết phải lồng ghép ĐTS vào ĐTM xuất hiện từ thực tế việc xem nhẹ các tác động sức khỏe trong ĐTM. Một số nhà nghiên cứu đã kết hợp ĐTS trong ĐTM trên cơ sở sử dụng các phương pháp đánh giá rủi ro một cách khoa học. ĐTM và ĐTS đều có chung một mục tiêu cuối cùng là cải thiện một cách hợp lý việc hoạch định chính sách. Cả hai công cụ đánh giá đều nhằm cung cấp các dự báo hợp lý về hậu quả có thể xảy ra của các quyết định đã được hoạch định tạo cơ sở để đưa ra các lựa chọn khôn ngoan hơn trong số các phương án thay thế. Tuy nhiên, ĐTS và ĐTM áp dụng các công cụ và kỹ thuật đánh giá khác nhau và đối tượng đánh giá, quy trình đánh giá cũng không giống nhau. ĐTM có xu hướng tập trung vào việc xác định các tác động môi trường liên quan đến các hoạt động hoặc dự án đã lên kế hoạch, trong khi ĐTS liên quan đến việc phân tích các tác động đến sức khỏe: Tính toán xác suất, mức độ nghiêm trọng của các tác động. ĐTM thường quan tâm đến các tác động đến môi trường tự nhiên, ĐTS nhắm vào các vấn đề sức khỏe con người. Mặc dù thế, những khác biệt này không tạo nên rào cản mà ngược lại chúng bổ sung cho nhau để làm phong phú của cả hai hệ thống đánh giá.
Việc tích hợp sức khỏe vào ĐTM mang lại các khả năng tốt hơn để giải quyết các mối quan tâm chung của dự án phát triển, vì mối quan tâm chính của cộng đồng về các dự án thường liên quan đến sức khỏe, hạnh phúc và chất lượng cuộc sống. ĐTM có khả năng giải quyết các mối quan tâm của cộng đồng bao gồm các mối quan tâm liên quan đến sức khỏe, đặc biệt là trong quá trình tham vấn cộng đồng. Ngoài ra, giai đoạn giám sát ĐTM được thiết kế để đảm bảo các tác động tiêu cực đến môi trường và sức khỏe con người được giảm thiểu. Bằng cách tích hợp đánh giá sức khỏe trong ĐTM, những người ra quyết định đồng thời cung cấp thông tin về các vấn đề kinh tế - xã hội và sức khỏe, thay vì thực hiện bổ sung các đánh giá sức khỏe tiêu tốn thời gian và tiền bạc trong các giai đoạn sau. Đồng thời, các cân nhắc về sức khỏe con người trong ĐTM có hiệu quả hơn về chi phí so với các dịch vụ chữa trị trong trường hợp ảnh hưởng sức khỏe chưa được dự đoán và đánh giá đúng. Khi các tác động tiêu cực đến sức khỏe con người được xác định trước khi thực hiện dự án, những tác động này có thể được giảm nhẹ càng nhiều càng tốt. Bên cạnh đó, giải quyết các mối quan tâm về sức khỏe cùng với các vấn đề xã hội, môi trường và kinh tế khác hỗ trợ cho khái niệm phát triển bền vững.
Phương pháp luận thực hiện lồng ghép ĐTS trong ĐTM
Việc đánh giá tác động sức khỏe lồng ghép trong đánh giá tác động môi trường cần thực hiện theo những bước dưới đây:
Các bước thực hiện ĐTS trong ĐTM
|
Bước |
Nguyên tắc cụ thể |
|
Sàng lọc |
Xác định các mối nguy hiểm với sức khỏe, các khu vực bị ảnh hưởng và nhóm nguy cơ |
|
Phân tích quy mô |
Cân bằng giữa bằng chứng kỹ thuật và các tác động tiềm tàng cũng như mối quan tâm của các bên để làm rõ vấn đề cần đánh giá và điều tra |
|
Đánh giá nguy cơ |
Đánh giá tác động cần bao gồm 4 chiều, sử dụng số liệu nghiên cứu định tính và định lượng, và dự báo các tác động trong tương lai. Đánh giá tác động thể chất và tinh thần nên chủ yếu dựa trên kết quả nghiên cứu định lượng trong khi đánh giá tác động xã hội nên chủ yếu dựa trông kết quả nghiên cứu định tính. |
|
Xem xét và ra quyết định |
Quá trình xem xét phải bao gồm tất cả các khía cạnh liên quan và khuyến khích sự tham gia của tất cả các lĩnh vực. |
|
Giám sát và đánh giá |
Đảm bảo rằng các biện pháp ngăn ngừa và giảm thiểu được thực hiện Dự báo các tác động, đảm báo tính đúng đắn và phù hợp của các biện pháp Đảm bảo các tác động sức khỏe tích cực và tiêu cực như dự báo |
Nguồn: Canadian Handbook on Health Impact Assessment
Việc lồng ghép đánh giá tác động sức khỏe trong đánh giá tác động môi trường cần tuân theo những nguyên tắc: Dân chủ: Nhấn mạnh quyền của mọi người được tham gia vào việc xây dựng và quyết định các đề xuất có ảnh hưởng đến cuộc sống của họ cũng như thúc đẩy hợp tác giữa các cơ quan và ngành khác nhau trong xã hội; Công bằng: Nghiên cứu và phân tích các tác động sức khỏe có thể gây ra ảnh hưởng cho cộng đồng, đặc biệt là các nhóm có nguy cơ cao ảnh hưởng tới sức khỏe; Đạo đức nghiên cứu: Dữ liệu phải được lấy từ các ngành và phương pháp khác nhau, nên áp dụng cả phương pháp nghiên cứu định tính và định lượng, nên hạn chế việc sử dụng bằng chứng mà hướng dẫn quá trình ra quyết định theo một hướng cụ thể; Công khai và minh mạch: Quá trình đánh giá tác động sức khỏe phải được ghi lại và được lập thành báo cáo bởi một người có đủ thẩm quyền. Những người tham gia xây dựng báo cáo không phải bên liên quan; Sự phù hợp thực tế: Đánh giá tác động sức khỏe phải được thiết kế để phù hợp với thời gian và nguồn lực sẵn có. Các khuyến nghị từ đánh giá nên tập trung vào việc huy động các nguồn lực và thúc đẩy hợp tác xã hội trong bối cảnh phù hợp và khả thi; Cách tiếp cận toàn diện đối với sức khỏe: Cần nhấn mạnh rằng sức khỏe thể chất, tinh thần và xã hội được xác định bởi các yếu tố từ tất cả các thành phần trong xã hội; Tính bền vững: Điều quan trọng nhất là tập trung vào phát triển bền vững và đảm bào rằng nguyên tắc phòng ngừa được tuân thủ để phòng ngừa mọi tác động tiêu cực đến sức khỏe con người, ngắn hạn và dài hạn.
Các phương pháp sử dụng trong ĐTS gồm: nhóm các phương pháp phân tích và nhóm các phương pháp tham vấn. Các phương pháp phân tích được sử dụng trong ĐTS gồm tất cả các phương pháp được áp dụng trong ĐTM nhưng được xem xét thêm các yếu tố về sức khỏe như: Phân tích xu hướng; Ma trận (tác động/xung đột/tương hỗ); Thu thập ý kiến chuyên gia; Tham vấn chuyên gia - phương pháp Delphi; Phân tích điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội và thách thức (SWOT); Phân tích động lực - áp lực - tình trạng - tác động - đáp ứng (DPSIR)… Việc lựa chọn các kỹ thuật tham vấn phụ thuộc rất nhiều vào những đối tượng xin ý kiến, bản chất của dự án, quỹ thời than và nguồn lực sẵn có. Mỗi phương pháp tham vấn đều có những điểm mạnh, điểm yếu riêng biệt, do vậy thường được dùng kết hợp với nhau để tham vấn các đối tượng khác nhau. Các phương pháp tham vấn được sử dụng cho ĐTS chủ yếu gồm: Tài liệu in xin ý kiến đóng góp; Đường dây thông tin nóng/đường dây điện thoại riêng; Tham vấn trên Internet/nền web; Phiếu điều tra và bảng trả lời…
Theo đánh giá của Tổ chức Y tế thế giới, các rào cản hàng đầu đối với việc lồng ghép ĐTS trong ĐTM bao gồm: Không có hoặc có không đầy đủ đầy đủ hướng dẫn về cách xem xét các vấn đề sức khỏe trong ĐTM; Không đủ kiến thức và hiểu biết về các yếu tố tác động sức khỏe; Định nghĩa về sức khỏe con người trong các yêu cầu ĐTM là không đầy đủ hoặc quá hẹp; Thiếu các chuyên gia y tế trong các nhóm tư vấn ĐTM; Không có hướng dẫn rõ ràng cho việc lồng ghép các vấn đề sức khỏe vào ĐTM; Đánh giá các vấn đề sức khỏe sẽ làm tăng thời gian và chi phí ĐTM; Chưa có quy định pháp luật yêu cầu rõ ràng rằng các vấn đề sức khỏe phải được đưa vào ĐTM. Ngoài ra còn có một số khó khăn khác như thiếu các chỉ số thực tế về tác động của sức khỏe; các dự báo về tác động sức khỏe không đủ tin cậy; thiếu sự liên hệ giữa chuyên gia về môi trường và sức khỏe; các rào cản về thể chế như sự tham gia của Bộ Y tế vào các dự án phát triển.
Phân tích cụ thể về khó khăn trong việc lồng ghép ĐTS trong báo cáo ĐTM có thể thấy những khó khăn sau:
Liên quan đến nhận thức, năng lực và sự phối hợp giữa chuyên gia đánh giá tác động môi trường và chuyên gia y tế
Nhiều yếu tố tạo điều kiện cho việc lồng ghép yếu tố sức Khỏetrong đánh giá tác động môi trường cũng như việc triển khai đánh giá tác động sức Khỏeđã được xác định thông qua các phương pháp nghiên cứu khác nhau, với yếu tố quan trọng nhất là việc nâng cao nhận thức và năng lực cho các bên tham gia, bao gồm chuyên gia y tế, chuyên gia môi trường, người lập kế hoạch và người đưa ra quyết định. Nhiều người cho rằng sức Khỏesẽ được bảo vệ nếu các biện pháp bảo vệ môi trường được thực hiện. Tuy nhiên, trên thực tế, các biện pháp này chưa tính đến các tác động tích luỹ lên sức khỏe thể chất con người hoặc các khía cạnh về xã hội, cộng đồng và tâm lý của sức khỏe. Ngoài ra, mặc dù nhiều nhà đánh giá và lập kế hoạch môi trường nhận thức rõ các tác động môi trường thường xảy ra, họ vẫn thiếu năng lực và công cụ để thực hiện các đánh giá sức khỏe có ý nghĩa. Trong khi đó, nhiều chuyên gia y tế công cộng vẫn thiếu kiến thức về đánh giá môi trường, họ chưa thể đưa ra những nhận định về vai trò của đánh giá tác động môi trường trong bảo vệ, cũng như tăng cường sức khỏe.
Kỹ thuật
Tác động của một dự án phát triển đối với môi trường vật lý chỉ là một phần trong những tác động tích luỹ ảnh hưởng đến sức khỏe cá nhân và cộng đồng. Tác động từ dự án phát triển có thể tích cực (như tạo việc làm) hoặc tiêu cực (giải phóng các hóa chất độc hại vào môi trường). Trước đây, việc ĐTM chủ yếu tập trung vào sự di chuyển của các chất gây ô nhiễm hoặc các mối đe dọa đến sức khỏe con người qua đất, nước, không khí, và thực phẩm. Bởi vậy, khi lồng ghép ĐTS trong ĐTM, cần phải theo dõi và đánh giá thêm tác động của dự án phát triển đối với các yếu tố ảnh hưởng đến sức khỏe, qua đó mới có thể đánh giá được tác động tích luỹ một cách toàn diện.
Ngoài ra, việc áp dụng phương pháp nghiên cứu (chủ yếu là phương nghiên cứu định lượng) trong đánh giá tác động sức khỏe còn gặp nhiều khó khăn. Điều này là do các yếu tố khó đo lường như xác định mức độ phơi nhiễm ở cấp độ dân số và thiết lập mối quan hệ nguyên nhân kết quả, đặc biệt là trong trường hợp tiếp xúc với nhiều chất ô nhiễm và thiếu cơ sở bằng chứng.
Tài chính
ĐTM vốn là bộ môn khoa học chỉ có thể dự báo được các tác động của dự án đến môi trường tự nhiên, nay ĐTM ghép thêm việc dự báo các tác động vốn không phải là nhiệm vụ chính của nó, như: tác động đến xã hội (là nhiệm vụ của bộ môn khoa học khác gọi là Đánh giá tác động xã hội - ĐTX), đến sức khỏe con người (là nhiệm vụ của bộ môn khác gọi là Đánh giá tác động sức khỏe - ĐTS); thậm chí phải dự báo cả các rủi ro, sự cố do dự án gây ra (là nhiệm vụ của bộ môn khoa học hoàn toàn khác gọi là Đánh giá rủi ro - ĐRR)… Trong khi nguồn lực cho ĐTM của nước ta là quá khiêm tốn, đặc biệt về kinh phí chỉ chiếm phần nhỏ so với mức trung bình của quốc tế nên bất khả thi.
Xã hội
Sức khỏe là vấn đề nhạy cảm và được xã hội đặc biệt quan tâm. Tuy nhiên, việc lồng ghép khó tránh khỏi khó khăn đặc biệt là trong việc tham vấn cộng đồng. Nếu ĐTM độc lập thì việc tham vấn cộng đồng diễn ra nhanh chóng và thuận lợi, nhưng nếu lồng ghép ĐTS thì việc tham vấn cộng đồng có thể sẽ kéo dài và phức tạp hơn. Nguồn dữ liệu liên quan đến các tác động sức khỏe có thể được giữ kín hoặc có thể gây tranh cãi trong trường hợp công bố tại các buổi tham vấn.
Cùng với sự tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội, sức khỏe con người dần trở thành một trong những vấn đề cốt lõi đối với nền văn minh hiện đại. ĐTS không phải là một công cụ mới. Cách tiếp cận đo lường tác động mà một dự án có thể gây ra đối với sức khỏe có từ những năm 1960, đánh dấu sự khởi đầu của các quy định về đánh giá tác động môi trường và sức khỏe. Hiện nay, ĐTS là một công cụ cần thiết để đánh giá tác động của phát triển kinh tế đến sức khỏe cộng đồng, vì nó tạo điều kiện kết hợp các vấn đề liên quan khác nhau và tổng hợp chúng cho mục đích ra quyết định. Tuy nhiên, nếu tách ĐTS và ĐTM thành các hoạt động riêng lẻ thì sẽ làm phân tán thông tin, gây lãng phí thời gian và kinh phí. Lồng ghép ĐTS vào ĐTM là một cách tiếp cận khả thi và khoa học nhằm cải thiện việc xem xét các tác động đến sức khỏe trong ĐTM cũng như thể chế hóa ĐTS trong quy trình ĐTM.
Văn Diệu Anh, Hoàng Thị Thu Hương, Nguyễn Thị Thu Hiền
Viện Khoa học và Công nghệ Môi trường, Đại học Bách Khoa Hà Nội
Lê Thị Thanh Hương
Trường Đại học Y tế công cộng
Vũ Thế Hưng
Vụ Thẩm định Đánh giá tác động môi trường, Tổng cục Môi trường
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường số 8/2020)
