05/03/2019
Trên thế giới và Việt Nam đã xảy ra nhiều sự cố môi trường (SCMT), đặc biệt là sự cố tràn dầu, gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến chất lượng môi trường nước, hệ sinh thái cũng như gây thiệt hại nặng nề về người và tài sản. Một số nước đã áp dụng thành công các công cụ kinh tế trong phòng ngừa, khắc phục SCMT như: Bảo hiểm rủi ro môi trường, quỹ môi trường, bảo lãnh tài chính, bồi thường thiệt hại... Tuy nhiên, ở Việt Nam, việc sử dụng công cụ kinh tế nhằm kiểm soát ô nhiễm do SCMT còn hạn chế. Do đó, việc nghiên cứu về kinh nghiệm của một số nước trên thế giới áp dụng công cụ kinh tế nhằm phòng ngừa, khắc phục SCMT và rút ra bài học cho Việt Nam là cần thiết.
Tình hình áp dụng công cụ kinh tế nhằm phòng ngừa, khắc phục SCMT tại một số quốc gia trên thế giới
Hiện có 3 nhóm công cụ kinh tế nhằm phòng ngừa, khắc phục SCMT, bao gồm:
Bảo hiểm trách nhiệm suy thoái môi trường: Gồm các khoản chi trả đối với việc làm sạch môi trường cho bên thứ nhất theo kết quả của chứng cứ (dân sự) của bên thứ ba hoặc bằng chứng điều tra của cơ quan có chức năng theo quy định, chi phí bào chữa pháp lý, khoản bảo hiểm bổ sung, trách nhiệm còn lại của vấn đề ô nhiễm.
Quỹ Bồi thường thiệt hại (BTTH) do ô nhiễm dầu: Quỹ Đền bù ô nhiễm dầu 1992 (gọi tắt là Quỹ IOPC 1992 hay Quỹ 1992), là một tổ chức liên chính phủ toàn cầu, được thành lập với mục đích quản lý cơ chế bồi thường theo Công ước Quỹ 1992. Công ước nhằm thiết lập cơ chế đối với việc đền bù thiệt hại cho các nạn nhân, khi việc đền bù chưa thỏa đáng…
Bồi thường thiệt hại (BTTH): BTTH do ô nhiễm môi trường được áp dụng theo nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền”. Công cụ này được áp dụng khá nhiều ở các nước trên thế giới. Tại Liên minh châu Âu (EU), BTTH được quy định tại Chỉ thị Trách nhiệm môi trường được EU ban hành ngày 21/4/2004. Chỉ thị đã thiết lập khung pháp lý về trách nhiệm với môi trường dựa theo nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” để ngăn ngừa và khắc phục các thiệt hại môi trường.
Tại một số nước trên thế giới như Thụy Điển, Phần Lan, Nhật Bản, Mỹ đã triển khai hiệu quả các công cụ kinh tế SCMT:
Thụy Điển
Hệ thống bảo hiểm thiệt hại môi trường của Thụy Điển có hiệu lực vào năm 1989 và đến năm 1998, quy định liên quan đến nội dung này đã được nêu rõ trong Chương 33 của Đạo Luật Môi trường Thụy Điển năm 1998. Trong đó, mở rộng phạm vi về chi trả cho thiệt hại cá nhân, cũng như các chi phí làm sạch môi trường.
Hệ thống bảo hiểm của Thụy Điển được chia thành 2 nhóm: Bảo hiểm môi trường (EIL) và bảo hiểm cho các hoạt động làm sạch môi trường (CUL). EIL cung cấp khoản bồi thường cho các thiệt hại theo quy định trách nhiệm pháp lý về môi trường trong Luật Môi trường đối với thương tích thân thể con người và thiệt hại tài sản.
Trước khi Chỉ thị Trách nhiệm môi trường được ban hành, ngày 1/1/2010, Thụy Điển đã thành lập quỹ theo chương trình Bảo hiểm thiệt hại môi trường. Chương trình cung cấp khoản BTTH môi trường (cũng như tổn thương thân thể và thiệt hại tài sản) đối với các trường hợp không xác định được đối tượng gây ô nhiễm môi trường hoặc bên chịu trách nhiệm không có khả năng chi trả, hay đã hết thời hạn chịu trách nhiệm. Khoản chi trả theo Chương trình này bị hạn chế do quy định nghiêm ngặt bởi các điều khoản của quỹ.
Phần Lan
Phần Lan không quy định về yêu cầu bảo đảm tài chính bắt buộc cho các thiệt hại môi trường theo quy định của Chỉ thị Trách nhiệm môi trường cũng như không thành lập quỹ cho thiệt hại môi trường. Trước khi Chỉ thị được ban hành, Phần Lan đã thành lập Quỹ Ô nhiễm dầu quốc gia và yêu cầu trách nhiệm bắt buộc đối với các đối tượng sau: Trách nhiệm với môi trường; Vận chuyển chất thải (có thể mua bảo đảm tài chính, hoặc bảo hiểm); Trách nhiệm của các doanh nghiệp đường sắt (có thể mua bảo đảm tài chính, hoặc bảo hiểm); Ô nhiễm dầu trên biển theo Hiệp ước quốc tế về trách nhiệm dân sự cho thiệt hại ô nhiễm dầu.
Các công cụ được áp dụng ở Phần Lan là bảo hiểm thiệt hại môi trường, Quỹ Bồi thường ô nhiễm dầu, cụ thể:
Bảo hiểm thiệt hại môi trường: Hệ thống bảo hiểm của Phần Lan được quy định trong Đạo luật Bảo hiểm thiệt hại môi trường năm 1998 và là bảo hiểm bắt buộc đối với các chủ sở hữu giấy phép môi trường. Đạo luật trên nhằm chi trả khoản bồi thường cho các thiệt hại môi trường trong trường hợp bên chịu trách nhiệm bồi thường bị phá sản, hoặc không xác định. Khoản BTTH môi trường do bảo hiểm chi trả theo quy định của Đạo luật rất hạn chế và không chi trả cho thiệt hại theo quy định của Chỉ thị Trách nhiệm môi trường. Bảo hiểm gồm các khoản bồi thường cho tổn thương thân thể, thiệt hại tài sản và tổn thất kinh tế do thiệt hại môi trường.
Quỹ bồi thường ô nhiễm dầu: Quỹ Bồi thường ô nhiễm dầu do Bộ Môi trường Phần Lan quản lý, được sử dụng để hoàn trả chi phí tràn dầu và ứng phó sự cố tràn dầu trên đất liền, trên biển khi bên gây ra tai nạn không có khả năng bồi hoàn các chi phí. Số tiền được trả khi chi phí bồi thường từ Quỹ được thu hồi từ bên gây ra sự cố tràn dầu, hoặc từ một bên khác có trách nhiệm chính đối với sự cố đó.
Nhật Bản
Bên cạnh công tác phòng ngừa, phục hồi môi trường, chính phủ Nhật Bản đã áp dụng các công cụ kinh tế nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường từ các SCMT (sự cố tràn dầu) như: Công cụ BTTH về môi trường; công cụ bảo hiểm trách nhiệm bồi thường thiệt hại về môi trường; Công cụ Quỹ BTTH về môi trường do sự cố tràn dầu…
Về công cụ BTTH về môi trường:
Phạm vi đối với thiệt hại do ô nhiễm dầu từ tàu xảy ra trên vùng lãnh thổ, bao gồm cả lãnh hải và vùng đặc quyền kinh tế của Nhật Bản (ô nhiễm giới hạn trong những hàng hóa có dầu, hoặc dầu tàu chứa trong khoang để hàng, hoặc những nơi khác trên tàu, những hợp chất từ dầu theo quy định của Bộ Du lịch, Giao thông, Cơ sở hạ tầng và Đất đai) gây ra bởi sự rò rỉ, hoặc xả thải dầu từ các tàu chở dầu. Theo đó, thiệt hại do ô nhiễm dầu là từ tàu chở dầu và từ các tàu khác.
Sự cố tràn dầu tại vịnh Mêhycô ngày 20/4/2010 gây ô nhiễm môi trường biển nghiêm trọng
Quy định chủ tàu phải chịu trách nhiệm pháp lý đối với thiệt hại do ô nhiễm gây ra từ việc rò rỉ dầu, hoặc do xả dầu từ tàu biển (quy định tại Điều 3, Luật Trách nhiệm pháp lý).
Bảo hiểm trách nhiệm BTTH về môi trường: Bảo hiểm được sử dụng với tên gọi là Bảo hiểm trách nhiệm suy giảm môi trường được xây dựng vào năm 1992. Đây là loại hình bảo hiểm trách nhiệm BTTH đối với thương tích, thiệt hại về tài sản bị ảnh hưởng của sự cố, ô nhiễm môi trường và đối với các chi phí làm sạch môi trường đã được pháp luật quy định.
Quỹ BTTH do ô nhiễm dầu: Nhật Bản cũng là một trong những quốc gia có vai trò rất quan trọng trong việc hình thành Quỹ Bồi thường ô nhiễm dầu quốc tế 1992 (các nạn nhân có thể yêu cầu bồi thường trực tiếp từ P&I Club hoặc yêu cầu bồi thường trực tiếp từ Quỹ Bồi thường ô nhiễm dầu quốc tế khi mức thiệt hại vượt quá mức giới hạn trách nhiệm của chủ tàu là 750 triệu Yên).
Mỹ
Trong lĩnh vực ô nhiễm dầu, trước năm 1990, Mỹ đã có một số đạo luật quy định về vấn đề này như: Đạo luật về Kiểm soát ô nhiễm nước Liên bang (FWPCA) ban hành ngày 27/12/1977 (Đạo luật Nước sạch), Đạo luật về Ứng phó, bồi thường và trách nhiệm pháp lý đối với môi trường (CERCLA) ngày 11/12/1980… Năm 1990, sau vụ tràn dầu Exxon Vandez, Mỹ đã ban hành Đạo luật Ô nhiễm dầu (OPA). Hiện nay, OPA vẫn được xem là Đạo luật hoàn chỉnh nhất cả về nội dung, cũng như hệ thống văn bản hướng dẫn thi hành về ô nhiễm dầu.
Theo OPA, các loại thiệt hại môi trường từ nguồn lợi tự nhiên, doanh thu công, lợi nhuận và dịch vụ công sẽ được bồi thường. Ngoài ra, chi phí để giám định các thiệt hại trên cũng được xếp là một dạng thiệt hại. Về thời hạn đòi bồi thường, OPA 1990 quy định là 3 năm kể từ ngày phát sinh thiệt hại, hoặc kết thúc hoạt động khắc phục.
Về thẩm quyền xét xử, các Tòa án quận của Mỹ có quyền xét xử độc lập với mọi tranh chấp liên quan tới OPA, không phụ thuộc vào nơi cư trú của các bên, hoặc vấn đề tranh chấp. Các Tòa án của Bang có thẩm quyền xét xử các yêu cầu đòi BTTH về chi phí làm sạch môi trường, có thể xem xét yêu cầu bồi thường theo OPA, hoặc Luật của bang.
Quỹ Ủy thác trách nhiệm dầu tràn (OSLTF): Trong quá trình đánh giá và BTTH do ô nhiễm từ sự cố tràn dầu tại Mỹ có sự tham gia tích cực của OSLTF. Đây là một Quỹ độc lập do Chính phủ Mỹ thiết lập.
OPA cho phép các nạn nhân của một vụ ô nhiễm dầu có thể đòi bồi thường trực tiếp từ bên chịu trách nhiệm (RP), hoặc thông qua OSTLF, nhất là trong các trường hợp đòi bồi thường tạm thời. Nếu OSTLF đứng ra bồi thường thì theo nguyên tắc thế quyền (cá nhân, tổ chức bảo hiểm sau khi bồi thường cho người được bảo hiểm, có quyền thay mặt người được bảo hiểm để đòi bên thứ 3 bồi thường cho mình), OSTLF có thể trở thành nguyên đơn để khởi kiện bên chịu trách nhiệm trước Tòa, với quyền khởi kiện thuộc về Bộ trưởng Bộ Tư pháp.
Bảo hiểm trách nhiệm pháp lý về ô nhiễm môi trường: Với các thiệt hại môi trường trong hoạt động dầu khí xảy ra đối với môi trường, hệ sinh thái biển, Cục BVMT Mỹ đã đưa ra bảo hiểm ô nhiễ, hoặc giếng nhiệt năng; Đang khoan, làm sâu, bảo dưỡng, tu bổ, hoàn tất hoặc cải tạo cho đến khi hoàn thành hoặc từ bỏ; sản xuất; ở trong trạng thái tạm đóng; ở trong trạng thái bịt kín và bỏ rơi. Bảo hiểm ô nhiễm môi trường trong hoạt động khai thác dầu khí chi trả các chi phí rò rỉ, ô nhiễm, phục hồi môi trường.
Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
Việt Nam cần tham gia Công ước quốc tế về thành lập Quỹ quốc tế BTTH do ô nhiễm dầu 1992, để giảm gánh nặng ngân sách quốc gia, cũng như đảm bảo về tài chính để xử lý, khắc phục hậu quả của các vụ việc tràn dầu.
Bên cạnh đó, Việt Nam cần nghiên cứu để tham gia các điều ước quốc tế quan trọng khác về ô nhiễm dầu như: Công ước Sẵn sàng ứng phó và hợp tác chống ô nhiễm dầu (OPRC, 1990); Công ước về ngăn ngừa ô nhiễm biển do nhận chìm chất thải và các chất khác, năm 1972 và Nghị định thư năm 1996; Công ước về trách nhiệm và BTTH gắn với việc vận chuyển bằng đường biển các chất nguy hiểm và độc hại (HNS)…
Để hoàn thiện hệ thống pháp luật về ô nhiễm dầu, xây dựng lộ trình gia nhập các Công ước quốc tế, Việt Nam cần ban hành một đạo luật chuyên biệt liên quan đến ô nhiễm dầu, trong đó quy định cụ thể đối với các chủ thể gây ô nhiễm; thẩm quyền xét xử, quy trình, thủ tục đòi bồi thường; quy định về cách thức đánh giá, lượng giá thiệt hại…
Đồng thời, cần tăng cường công tác đào tạo nguồn nhân lực cho công tác ngăn ngừa, xử lý ô nhiễm biển do dầu, đặc biệt là đối tượng những người được giao nhiệm vụ quản lý và trực tiếp tham gia ngăn ngừa ô nhiễm biển do dầu. Đặc biệt, một số công cụ kinh tế (Bảo hiểm trách nhiệm suy thoái môi trường, BTTH…) cần được áp dụng trong việc phòng ngừa, khắc phục SCMT(sự cố tràn dầu): Xây dựng các quy định cụ thể hướng dẫn việc áp dụng Công cụ Bảo hiểm trách nhiệm BTTH về môi trường; Ban hành quy định bảo đảm nhằm áp dụng hiệu quả công cụ Thuế BVMT; Quỹ quốc tế về BTTH do ô nhiễm dầu; Xây dựng quy định rõ thẩm quyền xét xử, quy trình, thủ tục đòi BTTH về môi trường; Công cụ lượng giá thiệt hại (phương pháp chi phí thay thế; phương pháp theo giá hưởng thụ; phân tích nơi cư trú tương đương (HEA)…).
Ths. Trần Bích Hồng
CN. Trần Thị Giang
Viện Khoa học Môi trường
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 2/2019)
