19/02/2016
Trước sức ép về nhu cầu tài chính cho dịch vụ môi trường đô thị ngày càng lớn, trong khi nguồn lực của Nhà nước có hạn đòi hỏi các quốc gia tìm kiếm phương thức mới, phù hợpvà hình thức Hợp tác Công - Tư (PPP) ra đời. Cung ứng dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức PPP được triển khai ở nhiều nước trên thế giới nhằm BVMT, giảm thiểu chất thải rắn (CTR) phải xử lý và tăng tính bền vững của ngân sách Nhà nước.
 |
|
Dự án Nhà máy xử lý chất thải công nghệ cao theo hình thức PPP tại xã Bắc Sơn (Sóc Sơn, Hà Nội) giải quyết hiệu quả tình trạng ô nhiễm môi trường từ rác thải sinh hoạt |
1. Xu hướng phát triển và kinh nghiệm PPP trong dịch vụ môi trường đô thị trên thế giới
Nghiên cứu của UNEP cho thấy, sự khác nhau giữa quy trình quản lý chất thải rắn (CTR) ở các nước phát triển (Singapo, EU...) và các nước đang phát triển. Nếu như ở các nước phát triển, phế liệu được thu gom bởi công ty thu gom CTR tại một khu vực, thì các nước đang phát triển, loại rác này được bộ phận đồng nát thu gom và bán cho các làng nghề tái chế (Việt Nam, Trung Quốc, Inđônêxia, Philipin...).
Tại các thành phố thuộc các nước phát triển, hầu hết dịch vụ thu gom CTR được thực hiện bởi công ty tư nhân thông qua các hợp đồng thu gom dài hạn. Thành phố Adelaide của Ôxtrâylia, 70% dân số được thu gom rác ở các công ty tư nhân ký hợp đồng với chính quyền địa phương và 30% do công ty nhà nước. Ở các nước đang phát triển, thu gom CTR cũng có sự tham gia của doanh nghiệp tư nhân, tuy nhiên, các doanh nghiệp nhà nước vẫn đóng vai trò chi phối. Một điểm khác nhau nữa giữa các nước phát triển và đang phát triển là tài chính cho hoạt động thu gom rác thải, nếu như các quốc gia phát triển đưa ra chính sách giá và đối tượng “xả thải” chịu trách nhiệm đóng tiền thu gom thì ở đa số nước đang phát triển, chính quyền trợ cấp hoàn toàn chi phí thu gom rác thải cho người dân.
Để nâng cao hoạt động xử lý CTR, các khu xử lý CTR trên thế giới được khuyến khích xây dựng dựa trên PPP (hợp đồng với các doanh nghiệp tư nhân thực hiện xử lý CTR dài hạn). Ngoài ra để thu hút sự tham gia của tư nhân đầu tư xây dựng các khu xử lý rác thải, chính quyền các thành phố phát triển còn thực hiện nhiều công cụ kinh tế để điều tiết hành vi của các doanh nghiệp, giảm thiểu lượng rác chôn lấp. Nhiều thành phố thuộc khối EU đã liên tục tăng thuế chôn lấp CTR đối với các doanh nghiệp vận chuyển CTR tới bãi chôn lấp xử lý, và công cụ kinh tế này đã được chứng minh là hiệu quả.
Kinh nghiệm của Singapo
Công tác thu gom - vận chuyển CTR ở Singapo được Chính phủ giao cho 4 doanh nghiệp tư nhân. Các công ty này đóng vai trò là người cung cấp dịch vụ quản lý CTR cho người dân, các doanh nghiệp và chính quyền. Nhà nước sẽ ký hợp đồng cung cấp dịch vụ thu gom CTR cho 4 công ty với thời hạn hợp đồng là 7 năm tại các khu vực thu gom với hình thức đấu thầu công khai. Thêm vào đó, giá chi phí dịch vụ thu gom tại các khu thương mại sẽ là giá đấu thầu của công ty thắng thầu. Cách thức xây dựng phí của Singapo là người dân phải trả toàn bộ chi phí để quản lý CTR đô thị, nhà nước không bao cấp và hỗ trợ.
Thị trường xử lý CTR ở Singapo có sự tham gia quản lý của Cơ quan quản lý môi trường quốc gia (NEA) trong quy hoạch địa điểm, vị trí xử lý, quy định mức phí xử lý mà các doanh nghiệp thu gom phải trả khi xử lý CTR tại các khu xử lý. Quan hệ thị trường trong phân đoạn này là mối quan hệ giữa doanh nghiệp thu gom (bên cầu) chi trả phí xử lý CTR cho doanh nghiệp cung cấp dịch vụ (bên cung) để được đổ CTR tại khu xử lý.
Cả hai bên cung và cầu đều có tính tập trung (độc quyền) khi mua bán dịch vụ xử lý CTR. Trong khi đó, NEA chỉ đóng vai trò điều tiết giá tại các khu xử lý CTR trong phân khúc xử lý CTR, đảm bảo các khu xử lý có sự bền vững về tài chính, đồng thời điều tiết lượng CTR đi vào các khu xử lý. Hợp đồng xử lý CTR ở các khu xử lý rác đủ thời gian để khấu hao nhà máy xử lý.
Đối với phân đoạn thị trường tái chế CTR, doanh nghiệp thu gom CTR độc quyền, thu gom phế liệu trên khu vực của mình. Công ty sẽ phân tích lợi ích và chi phí khi trực tiếp phân loại và sản xuất hàng tái chế ra thị trường hay bán cho các công ty tái chế, bán nguyên liệu cho các nhà máy để thu lại nguồn lợi cho mình.
Kinh nghiệm Trung Quốc
Trước năm 2000, các hoạt động thu gom, vận chuyển CTR tại các đô thị của Trung Quốc được thực hiện bởi một cơ quan trực thuộc Nhà nước. Từ sau năm 2000, ngoài công ty nhà nước thì chính quyền các đô thị Trung Quốc đã cho phép sự tham gia của người dân và một số tổ nhóm thu gom tư nhân, hoặc các công ty tư nhân tham gia thu gom CTR đô thị. Tại Thượng Hải, ngoài khu vực nhà nước tham gia thu gom, vận chuyển CTR, có thêm 3 công ty tư nhân chính thức thu gom, vận chuyển CTR đô thị.
Mức phí thu gom CTR tại các đô thị ở mức khá thấp, ngân sách nhà nước vẫn là nguồn tài chính chủ đạo cho hoạt động quản lý CTR đô thị. Tuy nhiên, Trung Quốc đã có lộ trình tăng mức phí thu gom CTR để tăng trách nhiệm của các chủ thể phát sinh CTR.
Đối với khâu xử lý CTR đô thị, chính quyền địa phương ở các đô thị đã hợp tác với Doanh nghiệp tư nhân quy hoạch xây dựng các khu xử lý CTR. Nhìn chung, xử lý CTR ở Trung Quốc có tính độc quyền ở bên cung cấp dịch vụ. Chính quyền đang có xu hướng chuyển dịch hình thức độc quyền của doanh nghiệp nhà nước cung cấp dịch vụ sang phối hợp với các doanh nghiệp tư nhân, thông qua các hình thức PPP. Mặt khác, đang có sự chuyển dịch về dòng tiền trong công đoạn xử lý CTR ở Trung Quốc từ năm 2002. Năm 1999, các nhà máy xử lý CTR ở Bắc Kinh và Thượng Hải không thu phí xử lý CTR. Tuy nhiên, đến năm 2012, phí xử lý CTR ở các nhà máy dao động khoảng 8 USD/tấn. So sánh mức phí này với các phí xử lý ở các nước phát triển như Mỹ (132 USD/tấn), mức chi phí thực tế để xử lý CTR ở Trung Quốc còn khá khiếm tốn.
 |
|
Từ năm 2001, Chính phủ Singapo đã triển khai Chương trình xử lý rác thải nhằm tăng tỷ lệ tái chế |
2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
Quản lý CTR luôn là vấn đề thách thức của các nước đang phát triển trên thế giới, trong đó có Việt Nam. Cùng với việc tăng trưởng kinh tế nhanh và mở rộng các đô thị, thì lượng CTR đô thị của Việt Nam dự báo sẽ tăng gần gấp đôi từ 12,8 triệu tấn năm 2004 lên mức trên 20 triệu tấn năm 2015 và tăng lên 31,3 triệu tấn vào năm 2020. Tuy nhiên, lượng CTR đô thị ở Việt Nam không được thu gom một cách triệt để và hiệu quả. Báo cáo của Bộ TN&MT năm 2011 cho thấy, lượng tỷ lệ thu gom CTR sinh hoạt, công nghiệp và dịch vụ ở các khu đô thị, các khu công nghiệp, khu chế xuất chỉ đạt mức 73,81%. Hơn nữa, các phương thức xử lý CTR của Việt Nam còn lạc hậu, không đảm bảo vệ sinh môi trường. Hình thức xử lý CTR chủ yếu vẫn là các bãi rác lộ thiên (49 bãi), chôn lấp (91 bãi) nhưng chỉ có 17 bãi rác hợp vệ sinh; hình thức đốt làm nhiên liệu cũng như tái chế CTR còn rất ít.
Dựa trên những phân tích về quản lý CTR đô thị tại Singapo và Trung Quốc, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong việc thúc đẩy PPP trong dịch vụ môi trường:
Đối với các phân đoạn thu gom - vận chuyển và xử lý nên có tính tập trung vào một số doanh nghiệp (khuyến khích sự tham gia của tư nhân), nhằm phát huy lợi thế kinh tế nhờ quy mô; tăng khả năng giám sát tiêu chuẩn kỹ thuật và chất lượng dịch vụ.
Khu vực thu gom phân chia phù hợp, đủ rộng để các doanh nghiệp đấu thầu tận dụng lợi thế nhờ quy mô; thời gian thực hiện hợp đồng thu gom CTR ở các đô thị đủ lớn (như ở Singapo là 7 năm);
Các hộ gia đình sẽ chịu toàn bộ chi phí xử lý CTR mà họ phát sinh ra. Các doanh nghiệp thu gom có nguồn lợi trực tiếp từ rác phế liệu.
Thị trường xử lý CTR được hình thành với bên cầu là doanh nghiệp thu gom -vận chuyển chứ không phải là chính quyền địa phương, tức là doanh nghiệp thu gom-vận chuyển phải trả toàn phí xử lý CTR khi đổ rác tại các nhà máy xử lý CTR.
Xử lý CTR được tập trung vào số ít doanh nghiệp tại các khu xử lý được Nhà nước quy hoạch. Xây dựng các nhà máy phần lớn được thực hiện thông qua PPP thích hợp; thời hạn hợp đồng thực hiện các khu xử lý tương đối dài, công suất thường trên 1.000 tấn/ngày.
TS. Trần Ngọc Ngoạn - Viện trưởng
Hà Huy Ngọc
Viện Địa lí nhân văn
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường số 1/2016)
