02/09/2013
Trong số 5/2013, Tạp chí đã giới thiệu phần thứ nhất:"Giấy phép môi trường - Công cụ hữu hiệu để quản lý môi trường". Trong số này, Tạp chí xin giới thiệu phần thứ hai: "Giấy phép môi trường: Cơ hội và thách thức khi áp dụng tại Việt Nam".
Hiện nay, hầu hết các nước trên thế giới, giấy phép môi trường (GPMT) đã được sử dụng như một công cụ hữu hiệu để quản lý môi trường các cơ sở sản xuất, các khu công nghiệp trong giai đoạn bắt đầu đi vào hoạt động sản xuất chính thức đến khi kết thúc. GPMT giúp các cơ quan quản lý nhà nước và cơ sở sản xuất xác định rõ ràng, cụ thể, minh bạch các yêu cầu BVMT về mặt pháp lý. Đồng thời cũng giúp tránh nhũng nhiễu có thể có của các cơ quan quản lý khi tiến hành các hoạt động thanh tra, kiểm tra, tạo điều kiện cho doanh nghiệp (DN) cải tiến sản xuất, cải tiến công nghệ theo hướng bền vững, BVMT.
Tại Việt Nam, từ năm 1997, theo Thông tư số 276 của Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường, “Giấy xác nhận kiểm soát ô nhiễm” đối với các cơ sở sản xuất kinh doanh sau khi có Quyết định phê duyệt Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) cũng đã được đưa vào áp dụng. Tuy nhiên sau đó, theo Quyết định của Chính phủ trong Cải cách hành chính, thông tư này bị bãi bỏ và Giấy xác nhận kiểm soát ô nhiễm đã không được thực hiện trên thực tế.
Nhằm hoàn thiện quá trình quản lý môi trường, Luật BVMT năm 2005 đã quy định phải có “Giấy xác nhận hoàn thành các công trình theo ĐTM” trước khi cơ sở đi vào hoạt động chính thức. Đây cũng là một thủ tục bắt buộc cần thiết nhằm kiểm tra đánh giá thực trạng BVMT của cơ sở sau khi xây dựng.
Sau gần 10 năm thực hiện Luật BVMT 2005, đã có nhiều vấn đề quản lý được thực tiễn làm sáng tỏ và cũng còn nhiều điều không còn phù hợp trong tình hình mới, cần phải chỉnh sửa, bổ sung để Luật đi vào cuộc sống. Trong khuôn khổ bài viết này, chúng ta cùng xem xét vấn đề: Trong những năm tới, đối với các cơ sở phải có báo cáo ĐTM, khi đi vào sản xuất liệu có nên tiếp tục yêu cầu phải có giấy xác nhận hoàn thành như Luật BVMT năm 2005 quy định hay áp dụng GPMT như các nước đã áp dụng?
1. ĐTM và giấy xác nhận hoàn thành công trình theo ĐTM
Theo Luật BVMT 2005, ta có sơ đồ sau:
Như vậy, có thể thấy, ĐTM có giá trị cho đến khi cơ sở đi vào vận hành chính thức với nội dung bao gồm: các dự báo, phân tích các tác động môi trường của dự án có thể có để có các biện pháp công trình và phi công trình giảm thiểu ô nhiễm môi trường. Trên thực tế, đối với đa số dự án bắt buộc phải có ĐTM, thời gian bắt đầu xây dựng đến khi vận hành chính thức có thể kéo dài vài tháng cho đến vài năm. Do nhiều lý do, cơ sở sản xuất có thể thay đổi công nghệ cho phù hợp và nhiều hạng mục công trình có thể bị điều chỉnh.
Điều 23 của Luật BVMT 2005 cũng quy định: Cơ sở sản xuất chỉ được đưa công trình vào sử dụng sau khi đã được cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, xác nhận việc thực hiện đầy đủ yêu cầu quy định. Do đó về nguyên tắc, việc phải có giấy xác nhận hoàn thành công trình ĐTM là bắt buộc, xác nhận trên thực tế những gì đã thực hiện theo yêu cầu của ĐTM và những gì đã thay đổi nhưng vẫn đáp ứng các yêu cầu BVMT trước khi cơ sở đi vào giai đoạn vận hành.
Một số nhận xét:
· ĐTM đã được áp dụng tại Việt Nam từ lâu và chứng tỏ tính hiệu quả trong BVMT, dự báo các vấn đề môi trường cần phải giải quyết khi dự án đi vào hoạt động nhằm có các biện pháp phòng ngừa giảm thiểu ô nhiễm. Được biết số lượng ĐTM đã được phê duyệt là rất lớn. Chỉ tính riêng số ĐTM thuộc thẩm quyền của Bộ TN&MT đã lên đến gần một nghìn. Ngoài ra, các Bộ/ngành và các địa phương trong những năm qua đã phê duyệt hàng nghìn ĐTM. Tuy nhiên, cũng còn tồn tại một số các cơ sở sản xuất hoạt động không có ĐTM do yếu tố lịch sử để lại hoặc do cố tình vi phạm pháp luật.
· Hiện nay, số các cơ sở sản xuất đã được phê duyệt ĐTM có giấy xác nhận công trình theo ĐTM là rất ít, cả ở cấp TW và địa phương (theo ước tính dưới 10% số lượng ĐTM được phê duyệt). Trên thực tế, các cơ sở này vẫn đi vào hoạt động chính thức, vi phạm Luật BVMT và gây ô nhiễm môi trường. Có nhiều nguyên nhân đối với vi phạm này đó là sự thiếu hiểu biết về các quy định pháp luật của các chủ DN cơ sở sản xuất, sự thiếu trách nhiệm của cơ quan quản lý và đơn vị tư vấn. Mặt khác, về nội dung, giấy xác nhận sau ĐTM chỉ xác nhận “báo cáo kết quả thực hiện các công trình, biện pháp BVMT phục vụ giai đoạn vận hành của dự án, trong đó mô tả rõ quy mô, quy trình công nghệ xử lý chất thải; những điều chỉnh, thay đổi so với phương án đặt ra trong báo cáo ĐTM đã được phê duyệt” (theo Điều 25 của NĐ 29/2011/NĐ-CP). Trong nhiều trường hợp, những nội dung này chỉ có tác dụng trong giai đoạn khi cơ sở mới đi vào hoạt động. Trong quá trình sản xuất, còn phát sinh nhiều vấn đề mới, nếu chỉ dựa vào những gì ĐTM phê duyệt, Giấy xác nhận là hoàn toàn không đủ và không thực tế.
Một số điểm mạnh của GPMT (nếu được áp dụng) so với Giấy xác nhận sau ĐTM
· Như đã trình bày ở phần thứ nhất (số 5/2013), nội dung của GPMT của nhiều nước mặc dù không xác nhận việc thực hiện theo yêu cầu của ĐTM nhưng lại quy định rất rõ ràng và cụ thể đối với cơ sở sản xuất: các giới hạn phát thải chất ô nhiễm vào không khí, nước và quản lý các chất thải cùng với các điều kiện môi trường khác đối với cơ sở. Với các bảng biểu quy định rõ ràng, cụ thể nhìn vào GPMT có thể biết “được làm gì” và “không được làm gì” trong suốt quá trình sản xuất. Các yêu cầu này có thể được điều chỉnh cho phù hợp hơn khi có những thay đổi. Nó cũng thể hiện rất rõ nguyên tắc: cơ quan quản lý nhà nước chỉ được làm những việc được phép và DN được làm nhưng việc không cấm.
· GPMT bao gồm các nội dung công cụ kinh tế như thông tin để tính phí môi trường, thuế môi trường phải trả, đồng thời cũng đưa ra các khuyến khích để các cơ sở BVMT một cách hiệu quả, tiết kiệm và đảm bảo công bằng giữa lợi ích công cộng và cá nhân.
· GPMT có giá trị suốt quá trình hoạt động, tuy nhiên có thể bị đình chỉ, bị thu hồi như những giấy phép khác nếu cơ sở sản xuất có những hành vi vi phạm, hoặc có thể được xem xét để điều chỉnh, bổ sung thường xuyên khi các cơ sở sản xuất yêu cầu.
2. Một số vấn đề cần xem xét khi áp dụng GPMT
Theo kinh nghiệm của các nước, khi triển khai GPMT không nên áp dụng đối với tất cả các cơ sở sản xuất mà chỉ áp dụng với các cơ sở có khả năng ô nhiễm lớn, đã được yêu cầu phải có báo cáo ĐTM. Đối với các cơ sở còn lại, chỉ nên đăng ký vận hành. Khi áp dụng, một số các yếu tố sau đây cần được cân nhắc kỹ lưỡng.
GPMT đơn hay tổng hợp?
Hiện nay, GPMT tổng hợp đã và đang chứng tỏ một số điểm mạnh so với GPMT đơn. GPMT tổng hợp bao gồm các điều kiện đối với nước, không khí, chất thải rắn.
GPMT tổng hợp có các ưu điểm: Giúp cho các cơ quan và DN xem xét tổng thể vấn đề môi trường của DN, không chỉ riêng về thành phần nào; Cho phép kết hợp tốt giữa kết quả BVMT của DN và chất lượng môi trường xung quanh; Hạn chế thủ tục hành chính, rút bớt thời gian khi nộp hồ sơ và xem xét các vấn đề để cấp.
Ai cấp và cấp cho ai ?
Theo Luật định, ĐTM do nhiều cơ quan cấp: Bộ TN&MT, các Bộ/ngành theo thẩm quyền và UBND các tỉnh tùy theo quy mô, công suất… Để quản lý một cách chặt chẽ, thống nhất và đồng bộ và đúng chuyên môn theo thẩm quyền, GPMT nên được 2 cấp cấp phép: Bộ TN&MT cấp phép đối với các dự án có ĐTM được các cơ quan TW phê duyệt và UBND các tỉnh cấp phép cho các dự án đã được tỉnh phê duyệt ĐTM.
Lộ trình cấp: Việc cấp GPMT là một việc làm mất rất nhiều thời gian, công sức vì ngoài các cơ sở chuẩn bị đi vào hoạt động chính thức, còn có hàng nghìn cơ sở đã có ĐTM đang hoạt động. Vì vậy, cần phải có lộ trình phù hợp với điều kiện, khả năng của cơ quan quản lý môi trường và thực trạng ĐTM, giấy xác nhận đã có. Theo kinh nghiệm các nước thì quá trình cấp hết GPMT là lâu dài và cần phải có lộ trình phù hợp. Đối với các cơ sở sắp được phê duyệt ĐTM và chuẩn bị vận hành chính thức thì áp dụng ngay GPMT. Đối với các cơ sở đã có ĐTM và đã đi vào hoạt động thì không thể cấp GPMT trong thời gian ngắn bởi hiện nay số lượng này rất nhiều ở TW và địa phương. Tốt nhất là trong vòng 3-5 năm, cơ quan quản lý nhà nước nên cấp hết GPMT cho các cơ sở này.
Để triển khai từng bước, cần phải xem xét các vấn đề: Chú ý xây dựng nội dung GPMT đáp ứng yêu cầu về khoa học, thực tiễn; Phân công, phân cấp các đơn vị quản lý nhà nước thực hiện cấp GPMT một cách rõ ràng trên cơ sở nâng cao năng lực về trình độ, trách nhiệm, quyền hạn của các đơn vị và cá nhân liên quan; Đảm bảo nguồn lực thực hiện (tài chính, cán bộ, kỹ thuật, công nghệ…); Nâng cao nhận thức của DN về GPMT và các yêu cầu BVMT; Nâng cao trách nhiệm của các đơn vị cung cấp tư vấn; Nâng cao trách nhiệm của cộng đồng, xã hội (phổ biến thông tin, quyền được biết, quyền được tiếp cận đến luật pháp tòa án…)
3. Cơ hội và thách thức
Rõ ràng, GPMT là một công cụ quan trọng, cần phải được áp dụng tại Việt Nam trong những năm tới. Tuy nhiên, cũng cần phải nắm bắt các cơ hội và thách thức khi áp dụng.
Kể từ khi Luật BVMT đầu tiên ra đời vào năm 1993, sau đó được sửa đổi và ban hành năm 2005, Việt Nam đã đúc rút kinh nghiệm trong quản lý môi trường theo hướng bền vững kết hợp với phát triển kinh tế - xã hội. Bên cạnh đó, nhận thức và quyết tâm của tất cả các thành phần trong xã hội về môi trường và BVMT đã được nâng cao.
Nghị quyết số 17 NQ-TW năm 2008 của Đảng “Về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước” đã đề ra mục tiêu là xây dựng hệ thống các cơ quan nhà nước hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế; đáp ứng tốt yêu cầu phát triển nhanh và bền vững của đất nước.
Với phương châm sống và làm việc theo pháp luật, Quốc hội cũng đã và đang yêu cầu phải rà soát và bổ sung các Luật đã ban hành cho phù hợp với tình hình phát triển của đất nước, đồng thời ban hành các luật mới. Chính vì vậy, Luật BVMT năm 2005 đã và đang được các cơ quan chức năng rà soát, chỉnh sửa để Quốc hội thông qua năm 2014 (theo dự kiến). Đây là một cơ hội để chúng ta xem xét kỹ lưỡng các công cụ quản lý môi trường, trong đó có GPMT.
Bên cạnh đó, hệ thống tổ chức về BVMT từ Trung ương đến địa phương đã được tăng cường cả về số lượng và chất lượng. Năng lực cán bộ cũng đã được nâng cao. Đội ngũ tư vấn đã trưởng thành hơn sau nhiều năm xây dựng và phát triển. Có nhiều thông tin về bài học kinh nghiệm quốc tế để Việt Nam có thể áp dụng triển khai tốt nhất.
Mặt khác, một trong những thách thức của Việt Nam khi áp dụng GPMT là về nhận thức. Có một số ý kiến cho rằng, phải chăng GPMT là thêm một loại giấy phép con, gây cản trở cho hoạt động phát triển của DN, không theo tinh thần của cải cách hành chính (CCHC)? Cần phải nhìn nhận, CCHC là phải loại bỏ những thủ tục, giấy phép không cần thiết nhưng nếu để quản lý hiệu quả hơn, minh bạch hơn và rõ ràng hơn thì cần phải bổ sung những quy định, thủ tục mới cho phù hợp với tình hình phát triển. Xét về quản lý nhà nước môi trường, đối với cơ sở sản xuất hiện nay chỉ yêu cầu ĐTM cho giai đoạn trước khi vận hành và Giấy xác nhận cho giai đoạn vận hành. Như đã phân tích, GPMT là một công cụ cần thiết trong giai đoạn hiện nay theo hướng sống và làm việc theo pháp luật, giúp cơ quan quản lý nhà nước và DN hiểu rõ hơn về những việc phải làm và không được làm theo hướng minh bạch với tất cả các bên liên quan.
Để xem xét và cấp GPMT một cách nhanh chóng và đầy đủ thì năng lực của các cơ quan chuyên môn là một thách thức không nhỏ, đòi hỏi phải có sự quyết tâm cao từ các cấp, các ngành.
Cuối cùng là sự phối hợp với các cơ quan (giữa các cơ quan đã cấp ĐTM ở các Bộ, ngành với Bộ TN&MT), các địa phương cũng cần phải chú ý.
GPMT là một công cụ cần thiết để nâng cao quản lý môi trường trong giai đoạn phát triển tới theo hướng bền vững. GPMT cũng giúp cho cơ sở sản xuất hiểu rõ hơn về trách nhiệm và quyền lợi của mình trong việc BVMT. Qua GPMT, cộng đồng cũng có được thông tin đầy đủ hơn về tình hình môi trường của nơi mình đang sinh sống. Để GPMT có thể được áp dụng tại Viêt Nam, cần phải nhận thức rõ được các cơ hội, thách thức cũng như phân tích vấn đề từ nhiều khía cạnh khác nhau với mục tiêu BVMT để phát triển bền vững. Có thể nói, giai đoạn hiện nay là cơ hội “vàng” để thể hiện quyết tâm đó khi sắp tới Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) sẽ được thảo luận và thông qua tại Quốc hội.
TS. Hoàng Dương Tùng
Tổng cục Môi trường
Nguồn: Tạp chí MT, số 6/2013
