05/05/2016
Nằm trong khu vực nhiệt đới gió mùa, Việt Nam là một trong những trung tâm đa dạng sinh học (ĐDSH) của thế giới với các hệ sinh thái (HST) tự nhiên phong phú và đa dạng. Các HST rừng, đất ngập nước, biển, núi đá vôi, gò đồi, cát ven biển… với những nét đặc trưng của vùng bán đảo nhiệt đới, là nơi sinh sống và phát triển của nhiều loài hoang dã đặc hữu, quý hiếm; là nơi chứa đựng nguồn gen hoang dã có giá trị, đặc biệt là các cây thuốc, loài hoa, cây cảnh nhiệt đới.
Tài nguyên ĐDSH của Việt Nam đã và đang đối mặt với nhiều mối đe dọa. Gia tăng dân số, đói nghèo, áp lực phát triển kinh tế, du nhập và xâm lấn của các loài ngoại lai, biến đổi khí hậu… đã làm suy thoái các HST và quần thể hoang dã, nhiều loài động thực vật có giá trị trở nên nguy cấp, thậm chí bị đe dọa tuyệt chủng ngoài thiên nhiên.
Chính sách và pháp luật về bảo vệ ĐDSH của Việt Nam
Kế hoạch hành động ĐDSH năm 1995 được Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 845- TTg ngày 22/12/1995 được xem là chính sách nền tảng đầu tiên của Việt Nam về bảo vệ ĐDSH. Trải qua 20 năm thực hiện và phát triển, sự nghiệp bảo tồn ĐDSH ở Việt Nam đã đạt được những thành quả quan trọng về xây dựng được hệ thống, cơ cấu tổ chức quản lý bảo tồn, khung chính sách pháp luật, nghiên cứu và đào tạo, thông tin và nâng cao nhận thức xã hội, hợp tác quốc tế và huy động nguồn lực đầu tư. Một hệ thống các VQG và khu bảo tồn (KBT) đã được quy hoạch và thành lập trên toàn quốc với 164 KBT rừng đặc dụng (2,2 triệu ha); và dự kiến đến năm 2020 sẽ nâng lên 176 khu (2,4 triệu ha). Rừng đặc dụng và các loại khu bảo tồn biển, đất ngập nước, vùng nước nội địa là những đối tượng quan trọng nhất cho bảo vệ ĐDSH của Việt Nam.
Hệ thống chính sách BVMT, bảo tồn ĐDSH liên tục được củng cố, đồng hành với xu thế phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế của Việt Nam. Năm 2007, Chính phủ thông qua Kế hoạch hành động quốc gia ĐDSH đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020 nhằm thực hiện Công ước ĐDSH và Nghị định thư Cartagena về An toàn sinh học. Năm 2013 Chiến lược quốc gia về ĐDSH đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030 đã được Chính phủ ban hành với tầm nhìn mới về ĐDSH là nền tảng của nền kinh tế xanh và bảo tồn ĐDSH là giải pháp ứng phó với biến đổi khí hậu.
Tuy nhiên, cột mốc chính sách quan trọng nhất chính là Luật ĐDSH đã được Quốc hội thông qua tháng 11/2008 và có hiệu lực từ ngày 1/7/2009. Đây là khung luật đầu tiên của Việt Nam quy định về bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH; quyền và nghĩa vụ của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH với cách tiếp cận ĐDSH là một đối tượng tổng thể thống nhất (HST, loài và nguồn gen). Bên cạnh đó là các luật chuyên ngành như Luật Bảo vệ và phát triển rừng (2004), Luật Thủy sản (2003), Luật Tài nguyên nước (2012) tạo thành một hệ thống quy định đa dạng, đa ngành cho bảo vệ tài nguyên sinh vật. Luật BVMT 2014 bổ sung và cung cấp các chế tài hỗ trợ cho công tác bảo vệ ĐDSH như quy định về đánh giá tác động môi trường (ĐTM)... Với hệ thống văn bản dưới luật, chỉ tính từ năm 2009 khi Luật ĐDSH có hiệu lực đến hết năm 2014, đã có 8 nghị định, 9 quyết định và 12 thông tư được Nhà nước ban hành, thể chế hóa các chiến lược, quy hoạch, cơ chế về bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH Việt Nam.
 |
|
Đánh giá tác động ĐDSH trong quá trình ĐTM nhằm ngăn ngừa xu hướng suy giảm, suy thoái tài nguyên sinh vật ở Việt Nam |
Hoạt động đầu tư phát triển và yêu cầu BVMT
Theo xu thế phát triển, luật pháp về hoạt động đầu tư của Việt Nam ngày càng trở nên chuyên biệt, đề cao tuân thủ quy định BVMT, hướng đến phát triển bền vững. Luật Đầu tư ban hành năm 2005 quy định các hoạt động đầu tư tại Việt Nam và đầu tư từ Việt Nam ra nước ngoài, áp dụng cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước, cũng như các tổ chức cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tư. Với hoạt động đầu tư tại Việt Nam, Nhà nước cấm thực hiện các dự án làm hủy hoại tài nguyên và phá hủy môi trường (Điều 30) và thực hiện các quy định của pháp luật về BVMT (Điều 20) như lập báo cáo ĐTM. Vì thế trong quá trình chuẩn bị, thực hiện và quản lý dự án đầu tư thì nhà đầu tư phải có cam kết về BVMT (giai đoạn đăng ký đầu tư), giải pháp về môi trường (giai đoạn thẩm tra dự án đầu tư).
Luật Đầu tư 2014 (sửa đổi) có hiệu lực từ ngày 1/7/2015 đã quy định rõ hơn (so với Luật Đầu tư 2005) yêu cầu BVMT đối với một số loại hình dự án. Cụ thể như Điều 30 giao Quốc hội thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư các dự án ảnh hưởng lớn đến môi trường hoặc tiềm ẩn khả năng ảnh hưởng nghiệm trọng đến môi trường, bao gồm: Nhà máy điện hạt nhân; chuyển mục đích sử dụng đất VQG, khu bảo tồn thiên nhiên (BTTN), khu bảo vệ cảnh quan, khu rừng nghiên cứu, thực nghiệm khoa học từ 50 ha trở lên; rừng phòng hộ đầu nguồn từ 50 ha trở lên; rừng sản xuất từ 1.000 ha trở lên. Luật này cũng cấm các hoạt động đầu tư kinh doanh mẫu vật các loại thực vật, động vật hoang dã theo quy định tại Phụ lục 1 của Công ước về Buôn bán Quốc tế các loài thực vật, động vật hoang dã nguy cấp; mẫu vật các loại động vật, thực vật hoang dã nguy cấp, quý hiếm Nhóm I có nguồn gốc từ tự nhiên theo quy định (Điều 6).
Luật Đầu tư công 2014 có hiệu lực từ ngày 1/1/2015 quy định các loại hình hoạt động đầu tư của nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế-xã hội. Điều 7 của luật này cũng tương tự như Điều 30 của Luật đầu tư 2014, quy định các dự án dự án ảnh hưởng lớn đến môi trường hoặc tiềm ẩn khả năng ảnh hưởng nghiệm trọng đến môi trường thuộc nhóm dự án quan trọng quốc gia, bên cạnh các loại nhóm dự án khác (A, B, C). Với mỗi loại hình dự án thì luật này cũng yêu cầu thực hiện các phân tích, ĐTM trong quá trình lập báo cáo tiền khả thi (đối với dự án quan trọng quốc gia hoặc nhóm A) hoặc báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư (đối với dự án nhóm B và C).
Nội dung và yêu cầu thực hiện rà soát, ĐTM của các dự án đầu tư nêu trên hiện được quy định bởi Luật BVMT 2014 (sửa đổi, có hiệu lực từ năm 2015) và Nghị định số 18/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 về quy hoạch môi trường, đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC), ĐTM và kế hoạch BVMT. Trước năm 2015, yêu cầu này được thực hiện theo Nghị định số 29/2011/NĐ-CP ngày 18/4/2011 ĐMC, ĐTM và cam kết BVMT, cũng như các thông tư hướng dẫn thực hiện liên quan.
Tích hợp ĐDSH trong đánh giá tác động môi trường
Mặc dù đánh giá tác động ĐDSH gây ra bởi các dự án phát triển được xem là một nhiệm vụ khó khăn về kỹ thuật, tốn kém về tài chính và nhân lực cũng như đòi hỏi thời gian thực hiện dài. Tuy nhiên, việc thể chế hóa đánh giá tác động ĐDSH trong quá trình ĐTM là cần thiết nhằm ngăn ngừa xu hướng suy giảm, suy thoái tài nguyên sinh vật đang xảy ra ở Việt Nam. Khi trở thành quy định bắt buộc sẽ tạo điều kiện để cơ quan quản lý nhà nước về ĐDSH tiếp tục xúc tiến thực hiện chuẩn hóa hệ thống tiêu chí và cơ sở dữ liệu ĐDSH quốc gia, thiết lập hệ thống quan trắc ĐDSH tại các khu vực ưu tiên (KBT, hệ sinh thái nhạy cảm), hỗ trợ phát triển các sáng kiến, chính sách lượng giá, bồi hoàn ĐDSH và dịch vụ HST.
Do tính chất đa dạng, phức tạp của ĐDSH, cũng như hạn chế trong nhận thức về các quá trình vận động của các HST tự nhiên địa phương, nên việc xác định khung nội dung, tiêu chí đánh giá tác động ĐDSH có tính toàn diện và khả thi là không dễ dàng. Căn cứ trên các quy định, chính sách hiện hành liên quan đến quản lý tài nguyên và ĐDSH, thực tiễn thực hiện ĐTM ở Việt Nam, cũng như kinh nghiệm áp dụng chính sách đảm bảo an toàn môi trường của các dự án vay vốn nước ngoài, nhóm tác giả đề xuất một khung nội dung và tiêu chí gợi ý về đánh giá tác động ĐDSH để lồng ghép vào thực hiện ĐTM và thủ tục dự án khác ở Việt Nam. Khung đề xuất này bao gồm 17 tiêu chí đánh giá thuộc 4 nội dung tác động liên quan đến ĐDSH.
Mức độ tác động đến các giá trị ĐDSH đặc trưng của khu vực (vùng sinh thái, sinh cảnh, HST, loài): Các quy định pháp luật về BVMT của Việt Nam đã có những chỉ thị cụ thể cho tiêu chí này, chủ yếu tập trung vào giá trị tự nhiên của ĐDSH, bao gồm: khu vực bảo vệ (VQG, khu BTTN…), hệ sinh thái nhạy cảm (đất ngập nước, rừng phòng hộ…), loài quý hiếm, đặc hữu; xu hướng biến đổi về diện tích và chất lượng các sinh cảnh, HST; xu hướng biến động về số lượng các loài quý hiếm, đặc hữu.
Mức độ tác động đến các dịch vụ HST/môi trường của khu vực: Tiêu chí này làm rõ mức độ tác động của dự án đến vai trò/ích lợi của ĐDSH đối với khu vực. Cần phải xác định rõ, dự án có những tác động tiêu cực nào đến các giá trị của hệ sinh thái như giá trị cung cấp nước, cung cấp ô xy, giảm thiểu khí nhà kính. Việc cụ thể hóa tiêu chí này rất quan trọng để có thể đảm bảo dự án không làm thay đổi, hay tác động bất lợi đến các HST của khu vực.
Mức độ tác động đến quyền và hiện trạng sử dụng/phụ thuộc ĐDSH của các bên liên quan, bao gồm cả chia sẻ lợi ích: Tiêu chí này làm rõ tác động của dự án đến việc chia sẻ lợi ích từ ĐDSH đối với cộng đồng địa phương. Phần lớn, cộng đồng địa phương ở các khu vực có ĐDSH cao đều sống phụ thuộc vào tài nguyên thiên nhiên (rừng, đất, nước). Vì vậy, cần phải làm rõ nếu dự án triển khai thì mức độ tác động của dự án đến cộng đồng địa phương như thế nào? Các tác động bất lợi cần phải chỉ rõ những phương án đền bù và giảm thiểu.
Mức độ tác động đến các can thiệp về bảo tồn ĐDSH trong khu vực (luật, chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình ở cấp độ lưu vực, hành lang/vùng, VQG/KBT): Tiêu chí này làm rõ khả năng, mức độ tác động của dự án đến các chính sách và tài chính dành cho bảo vệ ĐDSH ở khu vực. Cần làm rõ nếu thực thi dự án ở khu vực, các chính sách về bảo vệ ĐDSH đã được phê duyệt bị tác động như thế nào? Mức độ tăng, hay giảm các hoạt động bảo vệ ĐDSH, bao gồm hoạt động tuần tra, tuyên truyền…? Sự thay đổi về tài chính dành cho việc thực thi chính sách bảo vệ ĐDSH? Nguồn tài chính bị tác động cần phải chỉ rõ lấy từ nguồn nào?
Một số khuyến nghị, đề xuất để đảm bảo các chính sách bảo vệ ĐDSH trong các dự án phát triển
Thứ nhất, quy định rõ cấu trúc và nội dung về ĐDSH trong báo cáo ĐTM; kế hoạch quản lý, giám sát, quan trắc ĐDSH trong quá trình xây dựng và vận hành dự án. Cụ thể hóa nội dung ĐDSH thông qua các tiêu chí ĐDSH để làm cơ sở cho việc đánh giá thẩm định báo cáo ĐTM. Cấu trúc và nội dung đánh giá về ĐDSH cần được thể chế hóa chi tiết. Trong trường hợp các dự án tác động vào khu vực nhạy cảm, như VQG, khu BTTN, yêu cầu tiến hành đánh giá tác động ĐDSH độc lập với báo cáo ĐTM chung.
Thứ hai, xây dựng các hướng dẫn quy chuẩn về phương pháp đánh giá tác động đến ĐDSH, bao gồm thu thập số liệu, đánh giá và dự báo tác động (tác động trực tiếp, gián tiếp và tích lũy). Bên cạnh việc xây dựng quy chuẩn về phương pháp, các hướng dẫn kỹ thuật chi tiết về tiến hành thu thập thông tin ĐDSH, đánh giá giá trị dịch vụ sinh thái, đánh giá chi tiết các loại tác động và đề xuất giải pháp giảm thiểu hợp lý… cũng cần được ban hành.
Thứ ba, yêu cầu tham vấn chi tiết các bên liên quan (cộng đồng địa phương, chính quyền địa phương, Ban quản lý VQG, khu BTTN…) về tác động của dự án, biện pháp giảm thiểu, giá trị dịch vụ sinh thái và bồi hoàn ĐDSH.
Thứ tư, xây dựng và hoàn thiện cơ sở dữ liệu quốc gia về ĐDSH. Đây là nguồn thông tin chính thống cho các dẫn liệu về hiện trạng ĐDSH trong khu vực dự án. Sử dụng cơ sở dữ liệu quốc gia đảm bảo tính thống nhất về ĐDSH trong quy trình ĐTM, báo cáo ĐTM, làm cơ sở so sánh các tác động đến ĐDSH khi có và không có dự án.
Thứ năm, công khai nội dung thông tin về dự án, báo cáo ĐTM; Quy định trách nhiệm của Hội đồng thẩm định ĐTM, nên mở rộng thẩm định ĐTM từ phía cộng đồng xã hội.
Thứ sáu, thay đổi trình tự cấp giấy chứng nhận đầu tư cho các dự án phát triển. Xem báo cáo ĐTM là tài liệu cần phải có khi xem xét cấp giấy chứng nhận đầu tư.
Nguyễn Đức Anh
Viện Sinh thái và Tài nguyên sinh vật
Đỗ Lê Thị Minh
Trường Cao đẳng Cộng đồng Hà Nội
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường số 4/2016)
