14/12/2015
Đôi nét về Nghị định thư Luân Đôn 1996
Năm 1972, Công ước về ngăn chặn ô nhiễm biển do nhận chìm chất thải và các chất khác (Công ước Luân Đôn 1972) được các quốc gia đồng thuận thông qua. Qua đó đánh dấu một bước quan trọng về một điều ước toàn cầu quy định về việc kiểm soát hoạt động nhận chìm chất thải và các chất khác ở biển. Sau 3 năm được thông qua, Công ước đã có hiệu lực để hiện thực hóa mục tiêu tăng cường kiểm soát có hiệu quả các nguồn gây ô nhiễm và tiến hành các bước khả khi để ngăn chặn ô nhiễm do nhận chìm ở biển.
Tuy nhiên, sau hơn 20 năm thực hiện, Công ước đã bộc lộ một số hạn chế nhất định. Năm 1996, một phiên họp đặc biệt giữa các quốc gia thành viên Công ước do Tổ chức Hàng hải quốc tế (IMO) triệu tập đã nhất trí thông qua một Nghị định thư - Nghị định thư 1996 liên quan tới Công ước 1972 về ngăn ngừa ô nhiễm biển do nhận chìm các chất thải và các chất khác (Nghị định thư Luân Đôn 1996). Về cơ bản, Nghị định thư được xây dựng trên tinh thần của Công ước 1972, tuy nhiên, nó vẫn chứa đựng nhiều điểm tiến bộ so với Công ước.
Nghị định thư đã đưa ra một danh mục duy nhất các chất được xem xét để nhận chìm thay vì 2 phụ lục về chất cấm, chất được nhận chìm với giấy phép đặc biệt và các chất khác được nhận chìm với giấy phép thông thường như trong Công ước. Với phương pháp tiếp cận ngược này, Nghị định thư đã kiểm soát tốt hơn về loại chất được nhận chìm ở biển.
Bên cạnh đó, Nghị định thư còn đưa ra một phương thức đánh giá tiêu chuẩn các chất được và không được nhận chìm tại Phụ lục II, điều này làm cho việc áp dụng dễ dàng hơn. Đây cũng là điểm tiến bộ của Nghị định thư do các quy định của Công ước chỉ dừng lại ở việc liệt kê các tiêu chí đánh giá cho việc cấp phép nhận chìm tại Phụ lục III mà không giải thích được tính phù hợp của các tiêu chí đó...
Các quy định về hợp tác kỹ thuật của Nghị định thư được đề cao hơn so với Công ước. Nghị định thư đã trao cho các quốc gia thành viên thêm những ưu tiên về cho và nhận sự hỗ trợ. Theo yêu cầu, các quốc gia thành viên có thể tiếp nhận các tham vấn khoa học và kỹ thuật về các hoạt động nhận chìm ở biển trong quá trình thực hiện Nghị định thư.
Một điểm nữa được đánh giá là rất tiến bộ so với Công ước chính là việc Nghị định thư đã đưa ra quy định về thỏa thuận để giải quyết các tranh chấp giữa các thành viên, trong khi Công ước được sửa đổi vào năm 1978 cũng có các quy định tương tự nhưng chưa bao giờ có hiệu lực.
Như vậy, Nghị định thư Luân Đôn 1996 đã sửa chữa toàn diện, cơ bản “Công ước mẹ”. Theo nhiều nhận định thì Nghị định thư này cuối cùng sẽ thay thế Công ước. Hiện nay, cả Công ước và Nghị định thư đều là những điều ước quốc tế có hiệu lực và đều đang để ngỏ để các quốc gia gia nhập. Song vì tính ưu việt của nó, IMO khuyến khích các quốc gia nên tham gia Nghị định thư thay vì Công ước.
Việt Nam là một trong những nước tham gia vào nhiều điều ước quốc tế về biển
Những cơ hội cho Việt Nam nếu tham gia Nghị định thư Luân Đôn 1996
Đây là cơ hội để Việt Nam tiếp cận với các phiên họp thường niên giữa các quốc gia thành viên, cũng như các phiên họp thường niên của các Ủy ban khoa học, Ủy ban tuân thủ Nghị định thư để trao đổi, học hỏi kinh nghiệm từ các quốc gia thành viên, các nhà khoa học có chuyên môn về lĩnh vực nhận chìm nói riêng và BVMT biển nói chung. Tại Điều 18 của Nghị định thư đã quy định rất rõ ràng rằng trong mỗi phiên họp đó, các thành viên sẽ tiến hành kiểm tra việc thực hiện Nghị định thư và đánh giá hiệu lực của nó nhằm tìm ra phương thức hành động thích hợp để ngăn chặn, giảm thiểu và nếu có thể thì loại bỏ ô nhiễm gây ra bởi nhận chìm ở biển.
Là thành viên của Nghị định thư cho phép Việt Nam tiếp cận với các trang thiết bị, phương tiện, kỹ thuật tiên tiến trên thế giới liên quan đến nhận chìm ở biển thông qua hoạt động hợp tác, hỗ trợ kỹ thuật, cũng như các chương trình nghiên cứu và phát triển do IMO triển khai. Hợp tác kỹ thuật, hỗ trợ kỹ thuật giữa các quốc gia thành viên luôn là một trong những mục tiêu được Nghị định thư nhấn mạnh. Trên cơ sở đó, quan trọng hơn là Việt Nam có thể tự mình hoặc được trợ giúp để thiết lập các chương trình quốc gia về BVMT biển khỏi hoạt động nhận chìm ở biển.
Một điểm rất tiến bộ của Nghị định thư là việc luôn luôn chú trọng và cân nhắc đến quyền lợi và các điều kiện của những nước đang phát triển khi muốn tham gia hoặc khi đã là thành viên của Nghị định thư. Như vậy, đây sẽ là một thuận lợi cho Việt Nam trên con đường trở thành thành viên Nghị định thư Luân Đôn 1996.
Trên cơ sở mong muốn tham gia Nghị định thư và sự đánh giá khả năng tham gia của mình, Việt Nam có thể yêu cầu những hỗ trợ từ IMO hoặc từ các quốc gia thành viên khác. Thực tế, trong những năm qua, IMO đã thực hiện việc hỗ trợ và điều đặc biệt là những hỗ trợ đó không chỉ dành cho các thành viên mà dành cho cả những quốc gia đang có mong muốn trở thành thành viên.
Môi trường biển của Việt Nam đang được cải thiện.Quản lý hoạt động nhận chìm ở biển trong bối cảnh nỗ lực cùng với cộng đồng quốc tế sẽ là phương thức hiệu quả để cải thiện hiện trạng môi trường biển của Việt Nam. Đây có thể nói là lợi ích được mong chờ nhất và cũng là kết quả trực tiếp từ việc trở thành thành viên Nghị định thư. Khi là thành viên, Việt Nam phải kiểm soát chặt chẽ việc nhận chìm ở biển, việc tuân thủ Nghị định thư bằng cách thiết lập hệ thống các cơ quan quản lý, cơ quan kiểm tra, giám sát, các quy định, quy trình, tiêu chuẩn kiểm soát hoạt động nhận chìm và các chất nhận chìm.
Việc tham gia Nghị định thư sẽ là cơ hội tốt để nâng cao vị thế dân tộc Việt Nam. Trong khu vực Đông Nam Á, Việt Nam là một trong những nước tham gia vào nhiều điều ước quốc tế về biển nói chung và các điều ước quốc tế về BVMT biển nói riêng. Đối với Nghị định thư 1996, “hợp tác” là một trong những cụm từ được sử dụng nhiều nhất, do đó, có thể thấy, Nghị định thư đã rất đề cao xu hướng này. Vấn đề hợp tác được nhấn mạnh trên cả hai bình diện: toàn cầu (Điều 17 Nghị định thư) và khu vực (Điều 12 Nghị định thư). Hợp tác khu vực là khi tham gia Nghị định thư, Việt Nam sẽ tăng cường hợp tác với các quốc gia thành viên trong cùng một khu vực địa lý với một mục tiêu và lợi ích chung đó là BVMT biển thông qua các cam kết, thỏa thuận khu vực để hiện thực hóa những nội dung của Nghị định thư về ngăn chặn, giảm thiểu và khi có thể sẽ loại bỏ ô nhiễm gây ra bởi nhận chìm và thiêu hủy ở biển chất thải và các chất khác. Bên cạnh đó, thông qua các thỏa thuận khu vực, Việt Nam còn có thể tìm kiếm sự hợp tác với các thành viên của các công ước liên quan khác. Còn với xu hướng hợp tác quốc tế, đây sẽ là cách để chúng ta tăng cường hơn nữa các mục tiêu của Nghị định thư thông qua sự hợp tác với các tổ chức quốc tế có thẩm quyền, qua đó, góp phần tạo thêm vị thế và niềm tin tưởng của bạn bè quốc tế đối với Việt Nam. Từ đó, tạo ra thế mạnh để thu hút đầu tư, mở rộng hợp tác quốc tế nhằm phát triển kinh tế - xã hội, cải thiện dân sinh, thực hiện mục tiêu phát triển bền vững mà Đảng và Nhà nước đã đặt ra.
Những thách thức khi Việt Nam tham gia Nghị định thư Luân Đôn 1996
Thực tế đây không phải là điều ước quốc tế đầu tiên mà Việt Nam tham gia, đây cũng không phải là lần đầu Việt Nam phải tính toán các chi phí tham gia một điều ước. Song với một quốc gia đang phát triển như Việt Nam thì những chi phí đó cũng cần phải xem xét. Chi phí thành viên của Nghị định thư là rất khác nhau và phụ thuộc hoàn toàn vào mức độ các hoạt động nhận chìm. Chi phí này không phải là lệ phí thành viên mà là các chi phí mỗi thành viên sẽ đóng góp cho IMO vào ngân quỹ của Cơ quan thư ký Công ước và Nghị định thư Luân Đôn. Quỹ này sẽ được dùng vào những mục đích xoay quanh việc tham gia, thực hiện và tuân thủ Nghị định thư.
Mặc dù, nếu Việt Nam muốn trở thành thành viên của Nghị định thư thì có thể yêu cầu trợ giúp từ IMO và các quốc gia thành viên khác song những trợ giúp này không thể và không phải là tất cả để thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ theo quy định của Nghị định thư.
Xét về nhân lực, hiện tại Việt Nam đang yếu và thiếu các chuyên gia về lĩnh vực này.Thực tế, IMO và các quốc gia khác có thể trợ giúp Việt Nam đào tạo nhân lực nhưng đây chỉ là trợ giúp chứ không thể làm thay. Muốn có nguồn nhân lực mạnh về chuyên môn, dồi dào về số lượng thì chúng ta phải chủ động tìm kiếm các phương án đào tạo trên cơ sở những trợ giúp này. Đây cũng là khó khăn sẽ xảy ra đối với các vấn đề về khoa học, kỹ thuật cũng như các điều kiện về tài chính, trang thiết bị cần thiết liên quan để thực hiện việc cấp phép và quản lý các hoạt động nhận chìm ở biển phù hợp với yêu cầu của Nghị định thư. Không những thế, đối với hệ thống pháp luật liên quan đến BVMT biển khỏi nhận chìm ở biển cũng cần sự đánh giá cẩn trọng về mức độ tương thích giữa các quy định của Việt Nam với các quy định của Nghị định thư để có sự thay đổi cần thiết.
Một rào cản khác đối với Việt Nam phát sinh từ các nguyên tắc, nghĩa vụ và trách nhiệm của thành viên Nghị định thư.
Tại Điều 3(1) của Nghị định thư đã quy định: “Trong khi thực hiện Nghị định thư này, các quốc gia thành viên phải áp dụng theo phương pháp tiếp cận mang tính phòng ngừa để BVMT khỏi nhận chìm chất thải và các chất khác, các biện pháp có tính phòng ngừa phải được thực hiện ngay khi thích hợp nếu có lý do để tin rằng chất thải và các chất khác đó một khi được đưa vào môi trường biển chắc chắn sẽ gây nguy hại dù cho không có bằng chứng chứng minh cho mối quan hệ nhân quả giữa việc đưa chất thải vào đại dương và hậu quả của nó”. Với phương pháp tiếp cận này của Nghị định thư có khả năng sẽ gây lúng túng cho Việt Nam khi triển khai thực hiện, bởi theo cách tiếp cận truyền thống của chúng ta thì hành vi, hậu quả và mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và hậu quả luôn là những yêu cầu bắt buộc trong một vụ việc. Trong tư tưởng lập pháp của Việt Nam, không thiếu những quy định mang tính dự phòng song mối quan hệ nhân quả này chắc chắn phải được chứng minh.
Về trách nhiệm của quốc gia thành viên, Điều 15 Nghị định thư quy định: “Căn cứ theo các nguyên tắc của luật quốc tế liên quan đến trách nhiệm quốc gia đối với những thiệt hại về môi trường của các quốc gia và vùng lãnh thổ khác, các quốc gia thành viên cam kết triển khai những thủ tục liên quan đến trách nhiệm phát sinh từ hoạt động nhận chìm hoặc thiêu hủy ở biển chất thải và các chất khác”. Theo đó, một khi trở thành thành viên của Nghị định thư, chúng ta không những phải tuân thủ các nghĩa vụ chung quy định tại Điều 3 mà còn phải chịu trách nhiệm với các quốc gia và vùng lãnh thổ khác về những thiệt hại môi trường do nhận chìm và thiêu hủy ở biển. Như vậy, trong trường hợp phát sinh thiệt hại môi trường cho các quốc gia và vùng lãnh thổ khác từ hoạt động nhận chìm tại Việt Nam thì chúng ta theo đúng cam kết tại Điều 15 này sẽ trở thành “người gây ô nhiễm” và buộc phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại.
Kết luận
Cho đến nay, Việt Nam đã tham gia tổng cộng 20 điều ước do IMO chủ trì xây dựng, chủ yếu trong đó đều chỉ liên quan đến phòng chống ô nhiễm biển do dầu, còn đối với điều ước quốc tế về nhận chìm ở biển, Việt Nam chưa là thành viên. Biển và đại dương vốn là môi trường liên thông, vấn đề ô nhiễm môi trường biển mà cụ thể là ô nhiễm do nhận chìm chất thải và các chất khác không phải là vấn đề của riêng một quốc gia nào. Việc BVMT biển khỏi nhận chìm ngoài nỗ lực của mỗi quốc gia thì cần phải có sự chung tay và chung sức của tất cả các quốc gia trên thế giới. Như vậy, trở thành thành viên của Nghị định thư này sẽ là cơ hội để Việt Nam tham gia cùng với cộng đồng thế giới thực hiện một thỏa thuận toàn cầu về kiểm soát các nguồn gây ô nhiễm biển. Mặc dù sẽ phải đối mặt với một số khó khăn, thách thức song đối với việc môi trường biển Việt Nam đang bị ô nhiễm nghiêm trọng thì bên cạnh hệ thống pháp luật trong nước, thỏa thuận toàn cầu này chính là cách tốt nhất cho Việt Nam trong việc tìm kiếm những giải pháp môi trường hiệu quả để phòng ngừa, ngăn chặn và giải quyết tình trạng ô nhiễm biển do nhận chìm và sử dụng bền vững đại dương.
ThS. Phạm Thị Gấm, CN.Văn Thị Hậu
Vụ Chính sách và Pháp chế
Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường số 11 - 2015)
