27/06/2023
Có đất để thực hiện các hoạt động sản xuất kinh doanh là một trong những mối quan tâm hàng đầu của nhà đầu tư bởi đó là điều kiện pháp lý nền tảng để doanh nghiệp hiện thực hóa ý tưởng và mục đích đầu tư. Tuy nhiên, tiếp cận đất đai theo phương thức nào và sự lựa chọn nào là tối ưu để giảm thiểu tối đa những vướng mắc, khó khăn cho các doanh nghiệp trên thực tế là bài toán vô cùng nan giải. Pháp luật hiện hành và pháp luật khác có liên quan hiện đang cho phép nhà đầu tư được lựa chọn các phương thức tiếp cận đất đai một cách rộng rãi và được quyền chủ động. Theo đó, có thể lựa chọn phương thức tiếp cận đất đai từ nhà nước hoặc tiếp cận đất đai từ thị trường. Song, sự lựa chọn các phương thức tiếp cận đất đai đó của các doanh nghiệp trên thực tế thời gian qua gặp nhiều khó khăn, vướng mắc và cản trở. Nguyên nhân lớn xuất phát từ sự bất cập, thiếu minh định, rõ ràng từ khía cạnh pháp luật đất đai và một số luật khác có liên quan. Thực trạng này cần thiết và cấp bách cần phải được nhìn nhận một cách toàn diện, thấu đáo để có sự sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện phù hợp trong Luật Đất đai (sửa đổi).
Luật Đất đai có thể coi là đạo luật gốc, tác động đến tất cả mọi mặt của đời sống chính trị, kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước và đời sống nhân dân. Về cơ bản, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã đảm bảo tính kế thừa Luật Đất đai năm 2013, thể chế hóa được các quan điểm của Đảng theo tinh thần Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XIII và các Nghị quyết Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII, nhất là Nghị quyết số 18-NQ/TW về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao”. Một trong những mục tiêu đặt ra khi sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 đó là đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất; thương mại hóa quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất, góp phần thúc đẩy thị trường bất động sản trong đó có thị trường quyền sử dụng đất phát triển, nâng cao năng lực của người sử dụng đất, hiệu quả trong đầu tư, khai thác và sử dụng đất. Trong Dự thảo Luật có một số điểm mới nổi bật về quyền của người sử dụng đất, đặc biệt là quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp trong hoạt động kinh doanh. Đây là nội dung lớn, liên quan tới nhiều chế định trong các chương, điều luật của Dự thảo và có phạm vi điều chỉnh rộng đối với cả doanh nghiệp trong nước, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Bài viết đi sâu nghiên cứu các quy định trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) về những vấn đề có liên quan đến phương thức tiếp cận đất đai từ thị trường của các doanh nghiệp trong hoạt động sản xuất kinh doanh nhằm nhận diện những vấn đề còn chưa phù hợp, cần tiếp tục phải sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện.
Nếu nghiên cứu một cách tổng thể, toàn diện hệ thống pháp luật đất đai, pháp luật doanh nghiệp và pháp luật đầu tư thì việc có đất để thực hiện các hoạt động sản xuất kinh doanh thông qua phương thức tiếp cận đất đai từ thị trường có thể bằng nhiều con đường khác nhau như: nhận chuyển nhượng, đi thuê, đi thuê lại, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất (QSDĐ); mua cổ phần, mua bán, sáp nhập doanh nghiệp, chuyển nhượng vốn của các doanh nghiệp có sử dụng gắn với dự án đầu tư; nhận chuyển nhượng dự án đầu tư có sử dụng đất… Góp ý kiến hoàn thiện Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), tác giả tập trung cho các phương thức tiếp cận đất đai của doanh nghiệp trong sản xuất kinh doanh thông qua giao dịch cụ thể: nhận chuyển nhượng, đi thuê, đi thuê lại QSDĐ, nhận góp vốn bằng QSDĐ.
Cơ chế thỏa thuận giữa doanh nghiệp và người dân để có đất sản xuất kinh doanh
Điều 128 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định về việc sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư của doanh nghiệp thông qua việc thỏa thuận về QSDĐ. Cơ chế thỏa thuận giữa doanh nghiệp và người dân về QSDĐ để thực hiện các dự án đầu tư có sự sửa đổi về cơ bản tại Điều 128 Dự thảo Luật Đất đai theo hướng: quy định cụ thể về các trường hợp sử dụng đất thực hiện dự án đầu tư thông qua thỏa thuận về QSDĐ, bao gồm: (1) Thỏa thuận về QSDĐ nông nghiệp để thực hiện dự án sản xuất, kinh doanh nông nghiệp; thỏa thuận về QSDĐ phi nông nghiệp để thực hiện dự án sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp không phải là dự án đô thị, nhà ở thương mại, khu dân cư nông thôn; (2) Thỏa thuận về QSDĐ nông nghiệp và chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp không phải là dự án đô thị, nhà ở thương mại, khu dân cư nông thôn; (3) Thỏa thuận về QSDĐ ở và các loại đất không phải là đất ở để chuyển mục đích sử dụng đất thực hiện dự án đô thị, nhà ở thương mại, khu dân cư nông thôn. Đồng thời, quy định về điều kiện và trình tự sử dụng đất thực hiện dự án đầu tư thông qua thỏa thuận về QSDĐ. Tuy nhiên, đối với nội dung này cũng cần xem xét dưới các khía cạnh sau:
Đối với trường hợp thực hiện dự án đô thị, nhà ở thương mại, khu dân cư nông thôn: Nếu dự án đó có sẵn QSDĐ ở và các loại đất khác không phải là đất ở thì chủ đầu tư được quyền thỏa thuận với người dân để có QSDĐ để thực hiện dự án; còn nếu dự án đó không có sẵn diện tích đất ở hay nói cách khác dự án đó sử dụng các loại đất không phải là đất ở thì sẽ thuộc trường hợp nhà nước thu hồi đất để tạo quỹ đất đấu giá QSDĐ hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất (điểm a, khoản 4, Điều 78 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)). Như vậy, Dự thảo đã tách bạch dự án nhà ở nào nhà đầu tư phải tự thỏa thuận để có QSDĐ; dự án nào mà nhà nước được thực hiện thu hồi đất để giao đất thông qua đấu giá, đấu thầu theo tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW. Tuy nhiên, quy định này cũng sẽ dễ bị “biến tướng” để thuộc trường hợp nhà nước thu hồi đất hoặc thuộc trường hợp nhà đầu tư tự thỏa thuận với người dân nhằm mang lại lợi ích nhóm trong từng trường hợp cụ thể. Bên cạnh đó, việc nhà đầu tư thỏa thuận để có QSDĐ dể thực hiện dự án khu đô thị là không khả thi. Chẳng hạn, một dự án đầu tư phải nhận chuyển nhượng của 100 hộ có đất, trong đó nhà đầu tư đã thỏa thuận được với 90 hộ, nhưng còn 10 hộ còn lại đòi mức giá quá cao so với thị trường, khiến nhà đầu tư không thể đáp ứng được. Nếu nhà đầu tư chấp nhận với mức giá 10 hộ kia đưa ra thì 90 hộ trước đó đã thỏa thuận sẽ khiếu kiện, không chấp nhận giá cũ; điều này sẽ cản trở tiến độ thực hiện dự án. Do đó, nhà làm luật cần xem xét thận trọng việc cho phép thỏa thuận về QSDĐ cũng như vai trò của nhà nước trong việc điều tiết mối quan hệ này.
Khoản 3, Điều 128 quy định về trình tự, thủ tục thực hiện việc thỏa thuận về QSDĐ, tuy nhiên, việc đưa quỹ đất thực hiện dự án vào kế hoạch sử dụng đất vào kế hoạch hàng năm của cấp huyện chưa hợp lý. Điều này xuất phát từ bản chất của kế hoạch sử dụng đất là việc xác định trước mục đích sử dụng đất trên cơ sở phù hợp với quy hoạch, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội nói chung. Khi thực hiện như vậy dễ dẫn đến tình trạng phá vỡ quy hoạch đã được xây dựng theo kỳ trước đó. Do đó, việc thỏa thuận có QSDĐ để thực hiện dự án sẽ phải được thể hiện trong kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được phê duyệt.
Ngoài ra, để tránh tình trạng chậm tiến độ hoặc không thể thực hiện được dự án trong trường hợp một số người có đất không đạt được sự thảo thuận với chủ đầu tư thì nên đưa ra tỷ lệ thỏa thuận thành công là bao nhiêu thì dự án được triển khai, tỷ lệ không đồng thuận là bao nhiêu thì cho phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền được áp dụng biện pháp hành chính, thậm chí là cưỡng chế để đảm bảo tiến độ thực hiện dự án đầu tư.
Tiếp cận đất đai thông qua cơ chế nhận chuyển nhượng QSDĐ, nhận chuyển nhượng dự án đầu tư; nhận góp vốn QSDĐ để kinh doanh
Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) theo hướng thu hẹp các trường hợp thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê, mở rộng các trường hợp thuê đất trả tiền hàng năm. Do đó, quyền của chủ thể thuê đất trả tiền hàng năm cũng được mở rộng, trong đó nổi bật là quyền được bán, cho thuê quyền thuê trong hợp đồng thuê đất. Cụ thể: tại điểm c, khoản 1, Điều 36 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định, tổ chức kinh tế được nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm, có quyền “Bán hoặc cho thuê tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất và quyền thuê trong hợp đồng thuê đất khi có đủ điều kiện quy định tại Điều 49 của Luật này; người mua tài sản gắn liền với đất và quyền thuê trong hợp đồng thuê đất được tiếp tục sử dụng đất theo mục đích đã được xác định”. Đây là một trong những điểm mới của Dự thảo Luật, theo đó chủ thể thuê đất trả tiền hàng năm có quyền bán hoặc cho thuê “quyền thuê trong hợp đồng thuê đất” để có thể tiếp tục sử dụng đất. Nghiên cứu về vấn đề trên còn có một số vấn đề cần phải sửa đổi, bổ sung và làm rõ:
Thứ nhất, đối tượng là “quyền thuê” sẽ khác đối với đối tượng trực tiếp là QSDĐ thuê trả tiền hàng năm, điều này dẫn đến vô hình chung quyền của người sử dụng đất trong trường hợp thuê đất trả tiền hàng năm đối với việc thực hiện giao dịch về QSDĐ vẫn hạn chế, có phần “khắt khe” và chưa thực sự hợp lý. Đặc biệt, không cho phép doanh nghiệp đã được phê duyệt dự án đầu tư thuê đất trả tiền hàng năm chuyển nhượng hoặc góp vốn dự án đầu tư là quy định không hợp lý, không đảm bảo quyền lợi cho các doanh nghiệp trong hoạt động kinh doanh bởi việc thực hiện giao dịch về QSDĐ gắn với dự án đầu tư trên thị trường có được phép hay không của doanh nghiệp chỉ dựa trên cơ sở nguồn gốc trả tiền thuê hàng năm hay trả tiền thuê một lần là khiên cưỡng, cứng nhắc và chưa nhìn nhận hết những giá trị toàn diện của một dự án đầu tư. Giá trị của một dự án bất động sản được đo lường bởi nhiều yếu tố mà không chỉ là số tiền đã nộp cho nhà nước; nó còn được định giá trên cơ sở giá trị thương hiệu, giá trị tiềm năng của dự án, những công sức và chi phí mà nhà đầu tư phải bỏ ra trong quá trình thực hiện quy trình, thủ tục, thời gian để dự án được chấp thuận/phê duyệt; chưa kể trong thực tế, nhiều doanh nghiệp để có được đất thực hiện dự án đầu tư thì doanh nghiệp còn phải ứng trước tiền để giải phóng mặt bằng, để đầu tư hạ tầng giao thông… mới có được dự án. Song Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) chưa tính tới các giá trị này của dự án đầu tư của doanh nghiệp khi không cho phép doanh nghiệp được chuyển nhượng, góp vốn QSDĐ thuê trả tiền hàng năm. Ở một khía cạnh khác cho thấy, sự hạn chế này cũng chính là hạn chế quyền tự do kinh doanh của nhà đầu tư. Quyền được chủ động, linh hoạt trong đầu tư kinh doanh là sự cần thiết khách quan mà nhà nước cần phải ghi nhận và bảo đảm cho nhà đầu tư, theo đó, nhà đầu tư có quyền quyết định quá trình đầu tư ở bất kỳ giai đoạn nào của dự án đầu tư; nghĩa là doanh nghiệp nhận thấy ở giai đoạn nào mà hoạt động kinh doanh cần thiết phải huy động vốn để mở rộng nguồn vốn, mở rộng quy mô sản xuất kinh doanh hoặc tìm kiếm được những khách hàng có tiềm năng để hợp tác thì doanh nghiệp có thể thực hiện quyền huy động vốn, góp vốn bằng dự án đầu tư của mình để hợp tác đầu tư, tranh thủ cơ hội đầu tư và học hỏi kinh nghiệm từ các đối tác khác. Tương tự, nếu doanh nghiệp gặp khó khăn về tài chính trong quá trình đầu tư và vận hành dự án thì chuyển nhượng hay góp vốn hợp tác kinh doanh là con đường tối ưu để doanh nghiệp chủ động cắt lỗ, giải quyết tình trạng thiếu vốn. Hoạt động này nếu được thực hiện cũng chính là cơ hội tốt để thanh lọc thị trường. Theo đó, cần ghi nhận và cho phép doanh nghiệp có QSDĐ hợp pháp không phụ thuộc vào phương thức thực hiện nghĩa vụ tài chính một lần hay hàng năm đều được thực hiện giao dịch về chuyển nhượng, góp vốn bằng QSDĐ.
Thứ hai, việc bán, cho thuê, thế chấp quyền thuê trong hợp đồng thuê đất có phải là điều kiện luôn phải song hành cùng với tài sản gắn liền với đất thuê trả tiền hàng năm hay có thể tách rời nhau khi thực hiện giao dịch. Việc làm rõ vấn đề này có ý nghĩa quan trọng trong việc xác định thời điểm được quyền thực hiện giao dịch của các chủ thể sử dụng đất trả tiền hàng năm. Nếu quyền này được thực hiện độc lập thì QSDĐ thuê trả tiền hàng năm ngay sau khi được Nhà nước cho thuê thì doanh nghiệp có thể thực hiện ngay được các giao dịch về chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, góp vốn. Điều này thực sự tạo điều kiện cho doanh nghiệp trong việc giải quyết nguồn vốn; chủ động, linh hoạt trong hoạt động kinh doanh. Nhưng nếu bắt buộc doanh nghiệp phải đầu tư tài sản trên đất mới được thực hiện giao dịch thì quyền này không có gì khác so với Luật hiện hành. Với hai cách thức này, quyền của người sử dụng đất hoàn toàn khác nhau. Vì vậy, Luật cần thể hiện rõ hơn về phạm vi và điều kiện thực hiện giao dịch đối với đất thuê trả tiền hàng năm.
Thứ ba, với xu hướng mở rộng các quyền dân sự, thương mại về QSDĐ cho các chủ thể sử dụng đất, đặc biệt là trong hoạt động kinh doanh, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) cần hướng tới sự bình đẳng giữa chủ thể sử dụng đất thuê trả tiền hàng năm trong nước với chủ thể có yếu tố nước ngoài. Cụ thể, khi xem xét tổng thể quyền của tổ chức trong nước, cá nhân, hộ gia đình, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài được nhà nước thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm còn tồn tại tình trạng bất bình đẳng giữa các chủ thể: Người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài không được quyền bán “quyền thuê trong hợp đồng thuê đất” giống như tổ chức trong nước mặc dù cả hai chủ thể đều được nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm. Điều này làm mất đi tính hấp dẫn về môi trường đầu tư, tạo nên sự bất bình đẳng không đáng có và hạn chế quyền lưu thông QSDĐ trên thị trường.
Một trong những mục tiêu đặt ra khi sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 đó là đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất; thương mại hóa quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất, góp phần thúc đẩy thị trường bất động sản trong đó có thị trường QSDĐ phát triển, nâng cao năng lực của người sử dụng đất và hiệu quả trong đầu tư, khai thác và sử dụng đất. Đây là một trong 8 vấn đề trọng điểm mà Nghị quyết số 18/NQ-TW đã đề ra. Hiện thực hóa nội dung nêu trên, một trong những vấn đề quan trọng đó là việc chuyển giao đất đai với tính cách là một dạng tài nguyên thuần tuý được thiên nhiên ban tặng cho các chủ thể sử dụng đất, trong đó có các doanh nghiệp sử dụng đất làm mặt bằng để thực hiện các hoạt động sản xuất kinh doanh để thông qua đó, đất đai (QSDĐ) trở thành tài sản có giá trị, được sử dụng cho nhiều mục đích khác nhau, phúc đáp các nhu cầu khác nhau của đời sống kinh tế - xã hội. Vì lẽ đó, Dự thảo Luật cần phải bổ sung, hoàn thiện một cách toàn diện và phù hợp trên cơ sở tháo gỡ những nút thắt pháp lý để tạo điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp trong việc tiếp cận đất đai thực hiện các hoạt động sản xuất kinh doanh.
PGS.TS. Nguyễn Thị Nga
Phó Trưởng Khoa Pháp luật kinh tế - Trường Đại học Luật Hà Nội
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 4/2023)
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Luật Đất đai năm 2013.
2. Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).
3. Bộ luật Dân sự 2013.
4. Nghị Quyết số 18-NQ/TW của Ban chấp hành Trung ương Đảng lần thứ 5 khóa XIII về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao”.
5. Kỷ yếu Hội thảo góp ý sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 do Ủy ban thường vụ Quốc hội tổ chức ngày 18/8/2022.
